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一、我国老年人福利设施建设存在的问题
（一）老年人福利设施供不应求
1.老年人口比例节节攀升
相关研究表明：2000年，我国65岁及以上老年人口占总人口的6.97%，2020年将达到11.7%，2040年将达到21.80%，2050年将达到22.80%，2020—2040年为快速老化期（见图1）。有学者指出：“我国老年人口数量将于2015—2022年、2027—2038年、2050—2056年迎来三次大的增长。预计到2030年，我国65岁及以上老年人口将达到2.66亿，2050年将达到3.97亿，占比为28.5%，超过发达国家26.5%的平均水平，进入深度老龄化阶段。”[1]
2.老年人福利设施总体情况不容乐观
民政部《2015年社会服务发展统计公报》显示：2015年，全国共有各类养老服务机构和设施11.6万个，养老床位672.7万张，每千名老年人拥有养老床位30.3张。[2]老年人福利设施严重不足的现状，要求老年人服务业加速发展。此外，家庭养老模式功能弱化和我国总体处于“未富先老”的基本国情，导致社会养老资源供给与需求之间的矛盾持续存在，容易诱发各种社会问题。
（二）“废校”亟待处置
日本文部科学省将“废校”定义为：因区域学龄人口减少，导致有些学校被合并或被撤销，而不再作为学校使用的校园。[“3]废校”，在我国称为闲置校园。目前，我国闲置校园的再利用率较低，长期闲置的校园校舍总数较大。为此，结合当地的实际情况，将这些闲置的公共资源加以利用，既可避免资源浪费，又能满足当地居民切实需要。
根据国家统计局和教育部公布的统计数据显示，1975—2015年，我国普通中小学数量一直呈递减趋势，且未有消减迹象。其中，普通小学由1975年的109.33万所，减少到2015年的24.29万所，减幅为77.78%（见图2）；普通初中从1977年的13.64万所，减少到2015年的5.24万所，减幅为62%；普通高中数量从2006年起开始转增为减，2006年有1.61万所，2015年有1.32万所，减少了0.29万所，减幅为18%。
二、新思路：利用“废校”建设老年人福利设施
鉴于我国老年人口增长较快，老年人福利设施需求量加大，且供不应求、人满为患，社会老年人负担系数上升明显，如果将“废校”改造为老年人福利设施，不仅有助于校园闲置问题的解决，还能做到“物尽其用”，缓解社会养老资源供求矛盾。
（一）多主体建设运营模式
目前，在韩国和日本等东亚国家，都不同程度地存在着由少子老龄化所导致的“废校”问题和养老资源问题并存的局面。这些国家的解决措施，也为我国提供了可借鉴的经验。例如，日本2002—2013年有375所“废校”改建为福利设施或医疗设施。其中，有137所被改造成了老年人福利设施，占36.5%。[4]实践证明，将“废校”改建为老年人福利设施是可行之举，国外探索出的“废校”利用多主体建设和运营模式，也适用于我国将闲置校园改建为老年人福利设施的工作。
1.多主体建设运营模式
多主体建设运营模式，是指政府部门、企业、非营利组织等社会主要力量相互配合，共同参与闲置校园改建以及后续运营工作。
近年来，福利设施“公设民营化”的趋势加强，反映出多主体建设和运营模式顺应了时代发展的潮流。其中，“公设民营”的具体操作有多种形式，如：BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）有偿、BTO（建设—转让—经营）无偿、OT（经营—转让）、BOO（建设—所有—经营）等。[5]
2.多主体建设运营模式的优势
闲置校园改建为老年人福利设施，其“公益性”仍然得以保持，并且是以“服务当地居民”为基础的，这就可协调多方利益关系，使各方搁置争议，共同建设普惠性老年人福利设施，尽快摆脱闲置状态，促进“废校”设施的循环利用。
多主体模式强调，政府部门、企业、非营利组织三者分工协作，它打破了单一主体建设模式的局限，具有灵活性和适应性强的优点。特别是因闲置校园校舍的土地所有权和产权不明确导致纠纷，多主体模式更能促进争议的解决，有助于实现闲置校园校舍的改造。
（二）多渠道筹措资金
1.筹措“废校”改建资金是再利用工作的关键环节在多主体建设模式下，是由多个建设主体共同完成“建设—运营”这一过程的，在资金的筹措上也应相互配合、相互协作。在这种模式下，建设主体的资金来源分别为：政府部门主要以财政拨款为主，设立专项建设资金；企业主要以自有资金出资建设；非营利组织主要以事业收益和接收的捐赠出资。有条件的地区，也可号召当地居民和集体出资改建。
由于我国非营利组织的发展仍处于起步阶段，常常面临经费问题，所以筹措资金也多依赖于政府、企业、村民集体。为此，需要政府出台相关优惠政策，鼓励企业等参与到“废校”改建事业中来。
2. “公设民营”的具体做法为资金筹措提供了思路由于政府财政资金短缺，投资规模不能满足需求。
在这种情况下，BOT融资模式应运而生，主要用于公共基础设施建设的融资。
BOT，是指“由民间机构投资兴建并参与经营管理，经营权合约到期后，将设施所有权移交给政府”的融资模式[6]BOT的最大的优点，就是在政府财政负担较小的情况下，实现融资建设公共基础设施，提前满足社会与公众的需求。BOT融资模式运用到“废校”改建事业，由企业或非营利组织改建“废校”，以此换取一定期间的经营权，到期后政府收回，成为完全公立的老年人福利设施。
（三）遵循改建原则，增强服务功能
1.因地制宜原则
因地制宜原则，要求在改建过程中，结合当地具体情况改造“废校”，避免盲目跟风建设及偏离实际，导致再次闲置。
2.成本控制原则
成本控制原则，要求最大可能地利用原有“废校”设施，减少改建项目，以此减少开支。
3.居民需求原则
居民需求原则，要求满足当地居民的需要，方便大多数人的生活。
4.动态调整原则
动态调整原则，要求及时根据新情况作出相应的调整，以适应实际需要，作好功能区域的划分，动态调整各功能区。
5.可持续发展原则
可持续发展原则，要求着眼长远，作好长期规划，达到循环利用的目的。
总之，“废校”改建的各项原则，要求改建工作要根据实际情况，切实利用好现有“废校”，并关注发展趋势，及时调整。
中小学校是地区的核心公共设施，大都位于地理位置优越、交通便利之处。如果校园校舍设施保存较好，可直接将校舍改造为养老室，学校医务室也可直接使用，体育器材和教育设备都可就地利用。因此，一所保存较好的“废校”，可直接改建为综合性老年人福利设施。《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出了“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的工作目标。在“废校”改建为老年人福利设施时，也应以此为改建标准，建成集养老、医疗、教育、娱乐、权利保护为一体的综合性老年人福利设施，全面提升设施服务功能。
三、中外案例分析
（一）广东省：渐进型改造模式
2012年，广东省韶关市沙头村在当地老年人公共资源明显不足的困境下，将闲置的沙头村小学建设为老年人活动中心———“沙园”，服务于该区域的高龄群体。该中心通过努力，不断引入资金，逐步完善各项功能、扩大服务范围，完成了从较单一的老年人娱乐设施，到综合老年人福利设施的转变。当地在“废校”改建为老年人福利设施的过程中，资金筹措便成为了最大问题，为此，“沙园”的渐进型改造模式也就应运而生。
渐进型改造模式，就是充分利用现有资金，改造最为需要的部分，满足当前的迫切需要，此后不断筹资予以逐渐完善。这种模式不仅有利于走出资金短缺的困境，而且还可缓解老年人福利设施不足的压力。政府专项资金、企业捐赠、村民集资是“沙园”的主要资金来源。其中，政府专项资金所占比重较大，如项目过多容易导致政府负担过重。社会资本参与运营，既可减轻政府财政压力，也可集中社会其他力量共同建设。“沙园”的渐进型改造模式，也为解决资金问题提供了有益的经验。
（二）日本北海道：充分利用社会资金
“#$%&#”，是日本北海道新冠町于2008年12月在原东川小学基础上改建而成的居住型付费养老院。该养老院的周边就是医疗卫生机构，与之相配套，形成了基础设施较为完善的老年人福利设施。“おうるの#”将原东川小学的教室改造成起居室、聊天室和各类活动室，划分好个人空间和公共空间，充分保障并尊重老年人人的隐私，并且设置了无障碍设施和紧急报警装置，并将原东川小学的体育馆保留下来作为活动室。
“#$%&#”在改造“废校”的过程中，最大的特点就是充分利用社会资金，减轻政府的财政负担，特别是发挥非营利组织的积极性，让其参与到“废校”改建的运营。社会资本的引入，可帮助主管机关和当地居民摆脱资金困境，缩短“废校”闲置时间，尽快实现“废校”利用。非营利组织由于本身具有公益性质，可发挥出政府和企业都无可比拟的效果。
广东省和日本北海道将“废校”改建为老年人福利设施案例
（资料来源：①南方网：闲置校舍变身记．http：//epaper.southcn.com/nfzz/244/content/2016- 08/30/ content_155256645.htm② 新冠町．おうるの# http：//fukuroukai.org/ouru/free.html.）
当前，我国农村迫切需要老年人福利设施，而大规模的兴建这种基础设施，势必影响地方各级财政的支出。为此，借鉴中外先进经验，可为我国“废校”改建工作提供新路径。2016年10月，民政部、教育部、发改委等联合印发了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》（民发〔2016〕179号），提出了利用闲置资源发展养老服务工作的“三步骤”和“鼓励社会力量通过股份制、股份合作制、PPP等模式，参与整合改造闲置社会资源发展养老服务”。[7]这些内容为“废校”改造的多主体建设运营模式提供了政策支持和指导，而鼓励社会力量的参与则拓宽了筹措资金的渠道。
四、结论
随着我国养老服务市场的全面放开，社会资本进入老年人服务业的门槛也将逐步降低，“废校”改建为老年人福利设施的工作也可得到推进。
当前，我国广大农村地区的老年人福利设施极其匮乏。将“废校”建设为老年人服务设施，就地取材、就近服务，既提高了养老服务的可及性，又符合可持续发展理念，应大力推广。
