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法治寄托了人们对程序、理性、自由、平等、正义等人类普世性价值的追求，因而世界各国均选择了法治作为治国的基本方略。行政法治是法治建设的重要内容，而行政内部监督法治化又是行政法治化的核心。从我国的行政内部监督实践来看，政府内部监督取得了显著成绩，为政府合法、高效地行使职权，提供了重要保障。但是其与法治化的目标尚有较大差距，如何进一步完善政府内部监督体制。使之符合建立社会主义市场经济体制的要求，是目前在进行法治政府建设中需要及时解决的问题。要解决问题首先就必须要找准问题的症结所在，因此本文立足于对我国目前行政内部监督的制度状况进行检讨，有针对性地对行政内部监督法治化的完善进行理论上的思考。纵观我国学界对行政内部监督的研究仍然缺乏深度，难以提出系统的建设性意见。导致了服务型政府与法治政府建设的某种盲目性，所以研究这一课题是很有现实意义的。
一、行政内部监督体系的欠缺
国务院2004年3月22日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中对行政内部监督如何加强依法行政提出了要求：加强对规章和规范性文件的监督，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。认真贯彻行政复议法。加强行政复议工作，完善并严格执行行政赔偿和补偿制度，加强专门监督，强化社会监督。这实际上是勾划出了一个行政内部监督体系的大致轮廓。从以上的体系结构来看，从层级监督到专门监督，强调了备案制度和行政赔偿、补偿制度，看似较为完整，而实际上该体系仍未能涵盖行政内部监督体系。纲要中提出来要强化社会监督，显而易见的是，社会监督从体系而言是与内部监督相独立的，但行政内部监督显然需要引入公众参与的机制，而民主是行政内部监督法治化的重要要素，也是推动内部监督法治化的源头活水。将社会监督与行政内部监督截然分离显然不能适应建设法治政府的时代要求。
从法治化的要求来看。我国行政内部监督的体系仍欠缺以下重要环节：
其一。公众监督与行政内部机关的监督相衔接。我国的权力格局是行政权过大，权力或权利配置格局的严重失衡。行政权过强过大，公众和行政相对方只享有权利，权利与权力属于不同层次的两种权能，权力具有强制性，而权利必须借助于权力才能与行政权来抗衡。行政权力过于宽泛，极易滥用。难以制约。一方面在权利配置上本身就存在着不足，即公众参与的机制与程序上还相当欠缺，公众参与的积极性得不到充分发挥。另一方面，在国家理论的建构上又总以政府权力来源于公民的让渡或公众权力的委托来证明其合法性，但公民又缺乏与国家权力的抗争能力，理论与实践脱节。权力的配置如果在一国之中无法实现均衡状态，则探讨法治建设无异于纸上谈兵。法治绝不可能在一个全封闭的权力体系中建构出来，打破权力的垄断坚冰，将公众权力与行政权力相融合才是法治之道。因而，从法治化监督而言，必须将权力回归。行政内部监督的体系中不可缺少[第一论文www.001lunwen.com提供代写论文和论文代写服务]公众参与的模式，缺少公众参与的行政内部监督不仅是不完备的，而且是非常危险的，漠视公众权力的后果从2008年来频发的恶性群体性事件中可见其端倪。
其二。行政层级的逆向监督制度。在惯常的思维和传统的做法中，监督是对下不对上的，只有上级监督下级，而下级难以监督上级。这在封建专制时代极为正常。但是在法治时代，法与权的关系则不能简单的以行政等级来划分。“英国法学家洛克认为。法治即是政府应该以正式公布既定的法律来进行统治。这些法律不论贫富、不论权贵和庄稼人都一视同仁。并不因特殊情况而有出入。美国法学家潘恩也说。在专制政府中国王便是法律，同样地，在自由国家中法律便应该成为国王。”下级不能依据法律来监督上级，这样的制度设计显然是非法治的，而极具人治的特性。因而在法治化的行政内部监督体系中，下级监督上级是题中应有之义。
其三，行政质量的监控制度。在服务行政的背景之下，行政内部监督中的合法性监督与合理性监督的标准应予以深化，建立起以廉洁高效政府为目标的，以行政服务质量为导向的政府行为的评价标准与评价体系。地方政府或政府职能部门虽有一些行政规则，但由于无上位法的具体指导，容易导致体系混乱，甚至文不对题，没有把握好行政效能和行政绩效的内涵，虚化了行政行为质量的内在核心。
二、层级监督的困局
1 政府自利性与法制的缺位
“长期以来，政府一直被看做社会公共利益的代表，是社会共同意志的化身，尤其是契约论观点。直接支持强化了这种公共利益和共同权利象征的观念。这一观念是如此地深入人心。以至于从文艺复兴以来，除了极个别的理论（如马基雅维里的君主论）以外，‘仁慈的国家和政府’成为长期主导经济研究，在相当大程度上也主导政治学、社会学、哲学等研究的潜在前提，甚至到凯恩斯主义时仍大行其道。一般认为。凯恩斯主义政府干预的政策主张之所以招致失败，在相当大程度上是由于忽视了政府有其独立的偏好和利益追求。直至公共选择学派才正式把经济人假设贯彻到底。用交易的观点来看待政治行为，把政治领域作为政治市场加以分析，这才开始正式承认政府自身的利益追求。把政府看做一个独立偏好和利益的行为主体。”从实际意义上看，政府或行政机构只是一种结构性组织。其最基本的要素是行政公务人员。自利性是人的自然本性，虽然不能将自利性归结为人的绝对属性。但是无疑其具有普遍性。因此从“经济人”的理论来分析与构建行政内部监督制度无疑是现实的选择。然而目前的行政内部监督在运行与制度构建上，对此并没有足够的重视。在自利性的作用下，行政公务人员在权力运用中追求自身利益最大化的可能性远高于增进公共福利。“行政‘经济人’的假设是发达国家行政监督理论的前提假设。‘行政经济人’的假设，也为现代发达国家的许多其他政治监督理论打下了基础，如公共选择学派的政府垄断理论、克鲁格曼的政府‘寻租’理论。政府垄断理论认为，由于政府在供给公共物品的过程中具有一种垄断性，没有其他主体在提供公共物品方面能同政府竞争，这样，政府不仅丧失了在供给公共物品上的效率取向，而且，政府可以凭借其垄断地位，来为政府本身或者为其代理人谋取利益，从而腐败就发生了，从腐败的发生机理上看，这种理论蕴涵了政府追求私利的价值前提”。可以说各级政府的利益点不同。而又没有利益调控的机制法律规范是造成层级监督失效和失范的症结所在。
“有关行政层级监督，自1982年现行《宪法》直接予以规定外，《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》等，除对一些规定有所细化，但更多停留在原来的规定之上。甚至有关行政层级监督的研究，也近乎处于停滞状态，很难搜索或找到有关专门研究行政层级监督的论著、文章。就行政监督而言，近二十年来立法部门和学术界将更多精力和关注点放在外部监督的完善方面，而忽视了行政内部监督机制，尤其是行政层级监督的完善。因而，二十多年来，我国的行政层级监督的法制建设更多靠内部文件和实践作支撑，行政层级监督的法制化、规范性和制度化远远不够。行政层级监督一直是在法律规定不完善和研究薄弱的背景下进行的。”
2 行政层级过多造成决策重复与信息阻隔
而另一个影响层级监督效果的因素是我国的行政层级过多，层级复杂。在我国中央政府作出一个需要在全国范围内执行的决策时，该决策需要通过下一级政府以及向中央政府各部门来进行下发与传达，而各级政府和各级政府部门又会根据上级的要求在作出相应的决策再往下级政府和部门下发，这样层层传递的途径再加上各行政机关之间的利益视角的差异，难免会造成信息的扭曲失真。目前我国政府主要分五个层级：国务院——省级政府——地市级政[第一论文www.001lunwen.com提供代写论文和论文代写服务]府——县级政府——乡镇政府，是依据科层制行政组织模式建构的、以职能分工与层级节制为核心的行政组织体制。整个行政信息流是按专业以及地理位置分解至多部门、多层级。构成了界限明显、分工明确的部门化、层级化工作平台。这种专业分工、职责、时间、空间因素的影响，使国务院直至乡镇各级政府之间信息的相互传递存在着信息变异或失真的可能性，因而增加了上级机关了解下级机关整体行政业务过程真实信息的难度。也就必然影响上级机关的层级监控力度，而且实践中不时出现地方政府欺瞒上级政府以致中央政府的情况。并且这种欺瞒在一定程度上以达到让民众无可容忍的地步。而由于层级制的结构性缺陷让上级政府难以获取真实的信息来对下级政府或其部门进行有效监督和制裁。
我国的行政层级中，基层的市、县、乡这些层级是主要的行政执法层级，而中央、省是主要的决策层级，这只是一种大致分类，而实际上，除了中央政府以及乡镇一级政府之外。每一层级的政府的职责地位是复合的，既是决策者又是上一级机关的决策的执行者。如每一层级的行政机关从严格遵循上级的旨意出发，则其决策实际上是一种决策的传达。如果要发挥地方的能动性按照符合地方特点出发，则需要对上级机关的决策进行变通，变通存在两种可能：一种是按依法行政的目标，以服务本地区公共利益的要求为指导所做的变通；另一种则是以追求本地区政府或行政部门自身的利益考虑而将法规、决策故意进行扭曲变形，以便适合自身攥取利益的需要。就这两种情况而言，都会因为层级过多而导致层级监督的乏力。
3 层级设置中的纵横失调
在层级制中既有纵向层级，又有横向层级。政府只是一个决策与协调的机关。政府的基本职能需要靠各政府部门来具体的履行。因此政府部门的设置必须是要经严格程序、科学设计的。客观的说。我国的政府部门的横向配置上问题很大，这也就是为何历次的行政体制改革中均把焦点落在政府部门的调整上。
江泽民同志在党的十五大报告中提到对政府机构改革时指出，“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”在政府部门的设置上，我国一是没有严格的组织法定的规范要求；二是“‘三位现象’突出。所谓‘三位现象’是指我国政府职能的设定与履行过程中存在的‘越位’、‘错位’和‘缺位’现象。‘越位’表现在有些政府部门突破了市场经济条件下政府与企业、市场和社会之间应有的边界，承担了若干管不了也管不好的职能。如直接干预竞争性企业以及社会中介组织的人事安排和内部管理。用行政手段强行推进企业的兼并重组，地方政府和企业一起争上市、争投资项目等。‘错位’表现在不同层次和同一层次的政府部门之间存在着职能重复设置、交叉重叠以及财权与事权不统一等等。‘缺位’表现在政府在应该负有责任的市场监管、社会管理和公共服务方面没有负起或没有很好地负起应有的职责，结果使得假冒伪劣商品屡禁不绝，问题食品频频曝光。生产安全事故时有发生，生态恶化的态势难以遏制，弱势群体、少数特殊群体得不到应有的关怀等等。”
可以说政府部门的这些问题并不是加强层级监督或外部监督就能解决的，反而是必须先行解决这些问题，才能保证层级监督的有效性。行政部门设置的上下对口型态直接导致了只要中央政府部门设有的机构下级政府基本要对应设置，这样一来，行政部门将呈现整体性混乱与膨胀。一级政府所辖的部门过多、领域过宽，政府难以兼起领导、管理与监督的职能，只能是像救火队一样，局限于对出了问题的领域进行事后纠察，层级监督所应有的长效监督功效难以体现出来。这就要求在对层级监督的纵向考虑的同时。横向的结构是不可忽视的因素。中央政府在2008年全国人大会议上推行的“大部制”改革无疑是对这一问题的制度性反思。
三、专门监督的困境
1 行政内部专门监督机关的独立法律地位被虚化
行政内部专门监督与层级监督的区别在于法律规范相对完善，有专门的法律、法规规定了监督机关的职能、职责，监督行为的方式与程序等，其监督地位还有专门条款予以保障，如《行政监察法》与《审计法》都规定了监察机关与审计机关独立行使监督职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，我国宪法对法院与检察院也做了同样的表述。从法条释义，这似乎让行政内部监督机关与司法机关享有了相同的法律独立地位，但从我国司法机关目前的权力配置来看。毫不夸张地说和一般的行政机关并无大的区别，无论人财物的配备，还是法院院长与检察院检察长的任职来看，均和行政机关的管理模式相同。可见这种宪法赋予的司法独立地位被现实制度虚化了。从司法的地位可推知行政内部专门监督机关的“独立”地位不可能超越司法机关。
在众多学者论及行政内部专门监督制度的缺陷时均认为。其体制上的缺陷是造成监督难以奏效的关键。行政内部专门监督机关在体制上实行的是“双轨制”，也就是说，我国行政监察机关以及行政审计机关实行的是双重领导体制，既要接受上级监察、审计机关的领导，同时还要接受本级人民政府的领导。这种领导体制的设计初衷是要保证监察、审计工作既可以得到上级监察、审计机关的业务领导与监督，同时也可以得到本级政府的支持与配合。然而在实践中，这种双重领导体制的良好初衷并未完全实现，而是适得其反，双重领导的体制严重影响了行政监察、审计机关独立性与权威性的形成，使行政监察、审计工作受到牵制。
实际上。双轨制并非造成专门行政监督疲软的真正原因，其真正的原因是权力配置上出现的问题。学者们对监督机关的人财物受制于政府也是非议颇多。但行政管理的一项重要内容就是对行政部门的人财物进行管理，管理不是问题，问题的[第一论文www.001lunwen.com提供代写论文和论文代写服务]症结在于如何管理。在国外发达国家中。行政内部监督机关的领导人由政府首脑进行任命的情况并不罕见，然而他们在履行监督职务时并没有被过多的干预，这是由于在它们的制度设计中“任权”与“免权”是分开设立的。反观我国的法律对于行政内部专门监督机关的独立地位只是过于抽象，而类似于宣言式的条款，欠缺细化的保障其独立履行职责的法定程序，这才导致了实际操作中。被相关机关利用法律的漏洞而使制度原初设计只徒有形式。即便如有的学者提出的将专门监督机关进行垂直化管理或剥离于行政体制之外，由人大机关进行领导，也无法避免其上级机关的非法干涉和控制。未能将权力配置法治化才是导致行政内部监督机关独立性缺失的真正原因。
行政管理与法治并非天然的联盟。行政管理有其自身的规律与特点，行政机关要实施对外的行政活动，无论是管制还是给付，其首先必须要能对自身的机体进行有效的控制。人、财、物是权力运行的构成要素，因此政府对行政部门的人财物的管理和支配是其领导和管理的重要手段。法治需要做的是限定好政府的权力范围与权力界限。因为法律规定了行政内部监督机关的独立法律地位，因而它就为双轨制设定了界限，哪些领导权属于本级政府，哪些领导权应由上级主管部门行使。必须法定化、权力清晰化，让行政与法治能融合成行政法治而非行政加法治。
2 行政内部监督职能重复
监督职能在配置上的重复是造成专门监督的虚监的重要原因。“重复监督。指的是有过多的监督主体对同一监督对象的同一行为实行监督，致使有的监督主体有名无实；有的监督工作相互推诿，不能落实；有的监督措施‘令出多门’，难以协调和兑现。我国监督系统内部，其各个构成部门是相对独立的监督系统，分工是明确的，应当各司其职，各负其责。但在具体运行过程中，各监督系统因职能交叉重复，职责权限不清，再加上整个监督体系群龙无首。缺乏必要的沟通和协调，相互扯皮推诿的现象时有发生。这不仅严重影响了监督机构的威信，也弱化了我国监督机制的整体效能。”如在我国的《预算法》的第70条、第71条、第72条中分别对各级政府、各级政府财政部门和各级政府审计部门的财政预算执行监督权进行了规定，分别要求各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。这里如何界分三类不同的监督机关对财政预算监督权？如何对权力的争议进行协调，在法律上是不明确的。如果这些监督机关都认真的履行监督职责，就不可避免的带来重复监督的争议，而如果他们都怠于监督则会造成消极争议，总而言之，由于法律制定中的“硬伤”使得在这个领域，监督职能的争议无可避免，而且无论出现那种职能争议，行政监督资源都会被浪费。
3 监督手段的局限性
行政内部专门监督机关的监督手段必须具有对被监督行为的有效制约力，如果监督不能对被监督机关产生作用，或者必须要靠被监督机关自身来进行自我纠错，则监督实际难到位。“比如说，我国的审计监督。在审计结果出来后怎么整改就是被审计部门的事，审计部门的权限并不包括直接处理，如2003年国家审计署审计报告公布后，只有部分有问题的部门和单位在规定期限内整改工作到位，还有相当多的部门和单位没有整改到位。对此国家审计署‘也没有办法’。”
监督的意义在于能够有效的控制行为的结果，使其符合人们在进行有关的行为时对行为所达到效果而设定的预期目标。从这个角度来看，如果是事后对已发事件的纠举惩戒并不能实现监督制度的最大效用，防患于未然才是监督的真谛和理想境界。然而。所谓的事前监督、事中监督和事后监督只具有相对的意义。因为监督实际上是一种后发行[第一论文www.001lunwen.com提供代写论文和论文代写服务]为，没有原行为则不可能有监督行为。此时的事前、事中和事后实际的意蕴在于该行为是否已经发生实际的法律效果或造成某种损害。事前、事中的监督是要求在行为的启动阶段和运行过程中的监控。事后监督则要求对于已遂行为的追惩。
即如在我国的行政审计监督中，从《审计法》的条文来看，强调的是对行政机关预算执行情况的监督，其实对于预算的编制来说，其重要性不亚于预算的执行。“预算的编制权、审批权和执行权中重点是编制权。这正如买米做饭，如果米本身就有问题，即使严格按照煮饭程序，煮出来的也只能是一锅锅有问题的饭。要避免这一遗憾的发生，就要从花钱买米这一最初环节把关。对于财政预算监督来说，就是要从预算编制环节人手，对预算的合理性和科学性进行事前审查和把关，唯有如此，才能更好地监督政府权力。……海珠区人大代表黄镰在对广州市2005年财政预算进行审核时发现某部门的一台个人电脑预算竟然要25000元，而一台配置极好的个人电脑最多不会超过10000元。试想，如果这样的预算得以通过，政府按预算规定执行采购，就很难追究政府的责任，因为预算是经过人大批准了的。因此，加强对预算的管理必须从预算编制人手。”从该实例中即可折射出我国在设计监督制度时的定位偏失，轻预防重处罚难以起到行政内部监督的良好效果。
行政内部监督是政府自我监控的一种机制，是一国权力监督体系的重要环节，只有辨清目前我国内部监督中存在的问题的根本原因，才能把清脉络对症下药，实现法治政府与服务型政府的建设目标。