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2011年12月，时任国资委副主任邵宁在中国企业领袖年会上第一次提出“具有公益性的国有企业”的概念。2015年9月国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》将国有企业分为公益类和商业类。
公益性国企本身具有双重属性：作为社会组织，企业具有公共属性，肩负着保障公共利益提供公共产品与服务的职责；作为经济组织，企业具有经济属性，以追求企业利益与股东利益最大化为目标。妥善处理二者之间的关系，是公益性国企长期、稳定、健康发展的基础。本文结合国有企业改革实践，探索公益性国企混合所有制改革实施路径。
一、完善公益性国有企业的产权制度
公益性国企可通过整体上市或核心业务上市、建立产业投资基金、实施员工持股计划等方式完善产权制度。
（一）整体上市或核心业务上市
公益性国企可以通过股份制改造实现资产证券化，促进企业建立规范的财务制度，提高盈利能力和运营效率。当企业达到首次公开上市标准时，可以由企业整体上市，也可以通过分拆企业下属核心业务实现分拆上市。当企业下属子公司为上市公司时，可以由上市子公司通过融资收购母公司资产实现整体上市，也可以由母公司以股票置换或吸收合并的方式实现企业整体上市。
公益性国企整体上市或核心业务上市有利于混合所有制改革的实施。例如，参与混合所有制改革的非公资本、战略投资者或基金等，可以通过企业上市的方式退出，实现产权自由流转的目的，解决公益性国企沉淀成本高难以退出的问题。企业在上市过程中需要完善公司治理结构、规范财务制度、优化股东结构，对于公益性国企提高企业竞争力有积极意义。
（二）引入基金进行产权制度改革
政府通过设立引导基金相对企业上市是更便捷的融资渠道，同时基金管理者以投资回报为目的，关注企业当前盈利能力和未来盈利预期，不过度参与企业的战略规划以及日常管理。这样既可以为公益性国企提供多元化的资金来源，避免过去公益性国企单方面依赖财政拨款和税务减免，又能够保障企业公益性价值导向不受外部影响。
混合所有制改革为非公资本参与公益性国企的投资提供了渠道。例如2014年嘉实基金的公募基金产品获特批参与中石化混合所有制改革，规模100亿元，社会投资人认购门槛10万元。各地政府纷纷响应国企混合所有制改革方案，例如2014年重庆市长黄奇帆在接受新华社采访时表示由重庆市国资委直接控制的产业投资母基金，管理团队由国资委通过市场化方式选择组织，投资方向由发改委、经信委等部门指导。2015年6月广州产业投资基金管理有限公司设立基金，与其他金融单位组成战略伙伴，成立并发起国企混改基金、国企并购基金等，为公益性国企混合所有制改革提供融资服务。
（三）鼓励公益性国有企业员工持股
在企业中，通过鼓励员工持股赋予员工双重身份，可以有效激发员工的工作热情和效率，缓解所有者和经营者、股东和雇员之间的利益冲突。
在这一轮混合所有制改革浪潮中员工持股计划备受关注。2015年国务院发布《关于实行员工持股试点的意见》对持股范围、比例、操作细则等给予了进一步明确。以竞争性国有企业中二级或二级以下的企业作为试点先行推广，公益类国有企业、集团层面和央企重要的子企业暂不推行。相信在不久的将来，员工持股将在公益性国企中全面推行，将企业职工的积极性进一步激发出来，提升企业的运营效率，使企业与职工得以共同发展。
二、完善公益性国有企业的公司治理结构
完善企业管理制度，需要在有效制衡的法人治理结构下，引进具有丰富经验和专业知识的高级管理人员对企业实施管理和经营。
（一）建立有效制衡的治理结构
公司治理结构指的是将董事会、监事会、股东会以及高级管理者的功能和作用充分发挥出来，实现各职能部门相互分离与相互制衡，同时通过引入独立董事，加强决策的科学性。公益性国企通过混合所有制改革明确企业产权划分，理清权责关系，摈弃过去行政化的组织结构，转型成为以公益性为导向、有效制衡、平等保护的公司治理结构。从而保障国有资产、集体资产和非公有资本的安全与股东权利的平等，实现利益共享、责任同担。
公益性国企公司治理结构有其特殊性，需要以法人治理结构原则为指导进行合理改进。例如在公益性央企中，财政部作为国有资产代表，实际行使其股东权利。国资委以股权为纽带，承担董事会职责，实施国有资产宏观管控，对所辖国有资产享有收益权、重大决策权和经营者选择权。国家审计署与行业监管机构充当监事会功能，维护国有资产的权益，保障国资增值和保值，对国资安全实行专业化监督。在公益性国企设置总经理职位，负责企业的日常经营和管理，贯彻落实企业的公益性导向，对股东代表汇报工作，并保障全体股东利益。
（二）实施科学的用人制度
公益性国企在取消行政任免体系、实施科学用人制度过程中，宜采取逐步过渡的政策，逐渐推行企业全员聘用制。同时，逐渐弱化党委会对企业人员任免的影响力，以合理的党管干部原则管理企业中的党员。一方面党委会不能干扰企业的“三会一层”有效平衡治理结构，不能干预企业高管行使《公司法》赋予的员工的选拔和任用权力。另一方面公益性国企的党组织可以保留否决权，防止包括企业高管做出不符合公益性国企价值导向的决策，保障全社会的权益。在有效合理的党管干部原则下，党组织与企业管理者之间形成“相互制约、相互配合”的工作机制。
在公益性国企有效制衡的公司治理结构基础上，探索以人才市场聘用、社会公开招聘或内部竞争上岗等为渠道，充分发挥市场化选聘机制的优越性。职业经理人负责企业的日常管理工作，制定企业发展战略规划，实施员工选拔和任免权力，负责绩效考核、财务管理，定期向股东代表汇报企业运营管理状况等等。公益性国企建立市场化用工机制，使企业员工即有上升通道可以转型为管理者，又有自由流动平台可以进出公益性国企。同时建立道德风险防范机制，避免职业经理人为了拥有控制权满足权力需要和“在职消费”需要的行为，在日常生产经营决策中做出符合股东及利益相关者利益最大化的决定。 （三）探索市场化激励和约束机制
要建立市场化的激励机制，需要完成企业高管与经营绩效的联动机制，赋予其享受部分剩余利润索取的权利。建立层次清晰的人员晋升制度，规范不同层级员工收入的结构标准和比例标准。落实企业主要管理者，建立核心技术工作者股权激励机制，并施行普通职工持股规划，建立资本所有者和劳动提供者之间的利益共同体。市场化激励机制的最终目的，是实现员工努力工作，为股东谋取最大化利益，形成产权人格化的激励机制。
混合所有制改革为公益性国企注入新的资金，带来新的管理模式。通过完善企业重大财务信息公开制度建设，定期审查企业资金用途，已上市国企依法履行信息披露义务，非上市企业对股东公开财务信息，把企业原来的预算软约束改为硬约束，从而提高资金使用效率，降低企业运转成本。
此外，对公益性国企人员约束也具有重要意义，防止管理者在职消费、渎职怠工、以权谋私，利用企业垄断地位损害社会与公众利益。
三、建立能保障国有企业公益性的有效监管机制
（一）建立企业内部监管机制
公益性国企内部监管机制是在企业所有权与经营权分离以后，企业管理人员能够尽职履行工作，不偏离公益性目标的重要保障。从传统国有企业的纪检、监察、审计、监督管理委员会等内部监督机构，向法人治理结构下公益性国企的监督机构过度的过程中，应当确立企业“三会一层”的平等法律关系和有效制衡体系。例如扩大监督机构成员规模，增加监督机构中股东与员工代表席位；完善监督机构的人员构成，聘请专业人士出任企业职业监事；充分发挥监督机构对企业董事、高管的监督，对人事安排的核实，对财务报表的审查等等。
（二）建立企业外部监管机制
公益性国企有效监督机制还包括企业外部的审计、财政、登记管理部门以及社会大众。建立以国家审计署、国资委、同业协会、非政府组织和人民群众组成的考评组织，实施切合企业的功能定位与行业特点的考核评价制度，可以实现对企业内部考核不足的补充。
公益性国企的外部监管组织，可以从多角度、多方面参与企业的监管。
例如由国家审计署组建多层级专职监事队伍，派驻各级国资委、公益性国企，实施严格的考评和责任追究制度，防范国家公职人员和企业高管损害国有资产权益。又比如由国务院或地方政府向所属公益性国企派驻稽查特派员，监督稽查企业财务及经营管理业绩，防止高管的在职消费行为和侵吞国有资产行为。也可以由社会公众代表组成非政府组织，聘请具有专业背景知识和监督管理经验的代表成立考评小组，实现由公益性国有企业实际出资人——全体人民群众实行监督权利，从侧面补充政府监管的不足。
四、建立非公有资本合理获利的机制
公益性国企混改，需要建立非公资本合理获利机制，有效平衡混合所有制各股东之间的利益。
（一）保障非公有资本平等参与公司治理
公益性国企的国有股东拥有大量土地、厂房、设备、资金、人员等，在股东会中处于相对强势地位。部分国企高管依然由行政任命产生，带有一定行政级别，使非公资本股东无法有效行使表决权。最终导致国有资本股东极易利用其控股地位侵占企业资金、影响企业经营，在企业经营策略、战略规划、利润分配等问题上与非公股东产生意见分歧和利益冲突。
有效防止国有控股股东侵害非公资本股东利益，需要保障非公资本股东平等参与公司治理的权利，制定并完善有利于保障非公资本利益的法律法规，使非公资本股东可以依法依规行使股东权利。同时，完善董事会人员结构，不但有国资代表，还要有非公资本代表、职工代表和独立董事，让非公资本股东拥有足够话语权，促进股权结构向多元股东制衡转变，发挥多元股东相互制衡的优势，鼓励非公资本通过改善公司治理获得更高收益。
（二）向非公有资本开放业务合作
公益性国企打破行政垄断、自然垄断领域，向非公资本股东开放业务合作机会，本身将大幅提升非公资本方的商誉，形成无形资产。同时，鼓励非公资本母公司发挥专业优势，与国有企业实现协同发展，有利于提高整体效率。
当前公益性国企向非公资本开放业务合作的案例不胜枚举。2014年，中铁物流集团有限公司调整公司战略发展思路，开创新的业务合作模式，提出了电商合作的新业务。由中铁物流成立电商中心，与阿里巴巴、京东、当当等B2B电商平台合作，充分利用传统业务的平台与规模，并联合电商的网络平台和技术优势，强强联合，填补快递行业空白，创造新的市场机遇。
（三）保障非公有资本股东的权利
在公益性国企改革过程中，非公资本持有者最关心的问题就是利润回馈，如果不能给予非公资本足够的利润回馈空间，或公益性国企不分配或象征性分配企业的盈利，将严重影响非公资本参与混改的积极性。公益性国企同样需要遵循股份平等原则，坚持同股同权、同股同利，以股东持股类别与持股比例分配股利，防范企业出现长期不分红或恶意透支分红现象。
通过建立平等保护的股东权益保障机制，完善有效平衡的公司治理结构，有效避免政府过度干扰企业日常经营与利润分配，给予非公资本股东和国有资本股东平等的权利，真正发挥股东大会的作用，保护中小股东权益。正确对待非公资本的逐利本性，有效解决国有资本与非公资本、大股东与中小股东之间的矛盾，对于公益性国企混改的顺利实施，具有重要的现实意义。
参考文献：
[1] 黄奇帆.专访黄奇帆：重庆国资改革再出发[N/OL].财经国家周刊，2014- 1- 21.http：//news.xinhuanet.com/ fortune/2014- 01/21/c_126036946.htm
[2]夏立军，陈信元.《市场化进程、国企改革策略与公司治理结构的内生决定》[J].经济研究，2007（7）：82.
[3] 宋文阁.混合所有制的逻辑——新常态下的国企改革和民企机遇[M].北京：中华工商联合出版社，2014.
