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摘要：戊戌变法时期, 在中央未能做出改变的同时, 地方上的部分学堂已经尝试将法律引入课程之中。地方政府通过派人去日本考察以及大胆的实践, 在促进法律教育兴起上扮演了更重要的角色。中央政府通过借鉴日本学制与吸收地方政府办理法律教育的经验制定了壬寅学制和癸卯学制。但是为了能够控制局势, 中央限制了法律教育的普及。清末修律、预备立宪使得地方需要大量的法律人才, 这才迫使中央政府不断调整癸卯学制中对于法律教育的限制。而正是在这个调整过程中, 法律教育的兴起才真正得到实现。纵观整个过程, 地方政府更具活力, 不断推动中央政府实施变革。
关键词：法律教育,中央政府,地方政府,壬寅—癸卯学制
A Discussion on Law Education in the Late Qing Dynasty
Abstract：During the Reform Movement of 1898, some local schools had tried to take law into curriculum, but the central government failed to make a change at the same time. The local governments played more important role in prompting the law education by sending persons to Japan and doing some practice. The central government enacted the Renyin-Kuimao ( 壬寅—癸卯) education system by learning from Japanese education system and absorbing the local governments' experience of dealing with law education. But the central government limited the popularizing of the law education in order to control the situation. However, the local governments needed a lot of legal talents because of the law revision in late Qing Dynasty and the preparation for constitutionalism, which forced the central government to adjust the restrictions of law education in the Kuimao educational system. It was in this process of adjustment that the rising of law education truly got the implementation. Throughout the entire process, the local governments were more dynamic, and constantly promoted the central government to make changes.
Keyword：legal education; central government; local government; Renyin-Kuimao (壬寅—癸卯) educational system;
洋务运动时期, 清政府通过京师同文馆教授公法知识以及派遣留学生去欧洲学习法律, 培养了一批通晓法律的人才。但由于全国教授公法的学堂数目极其有限, 留学生数量也是微不足道, 根本无法改变清政府缺乏法律人才的状况。要想改善这种状况, 国内开办法律学堂才是根本之道。虽然不少人士都认识到普及法律教育的重要性, 但是清政府迟至1905年才正式准许法政学堂的建立, 个中曲折还需仔细分析。目前, 学界关于清末法律教育的兴起已有诸多考察, 但视角略显单一。本文着眼于清末法律教育发展的历史脉络, 分析清末中央与地方在法律教育兴起过程中的互动关系。
一、戊戌变法时期的法律教育
甲午战败, 洋务破产, 国内求变呼声越来越高, 在这样的历史背景下, 康梁等维新人士走上历史舞台。维新人士在教育方面表达了当时要求改革学堂和科举的声音, 并将其广泛宣传。谭嗣同认为西方学校的长处就是有大学“各守专门之学”;考试之法重视实践, 如“律学面令决狱”;学成之后又到相应部门任职, 如“考法律者官刑部”。 (1) 梁启超在《变法通议》中为科举考试的改革提出了上、中、下三策。在中策里, 梁启超提出多设诸科, 与贴括并行, 其中就有明法和使绝域两科。“明法一科, 以能通中外刑律, 斟酌适用者为及格;使绝域一科, 以能通各国公法、各国条约章程, 才辩开敏者为及格。” (2) 后来他又向张之洞、林迪臣提议改革书院课程, 认为西方学校种类虽多, 但是政治学院最为重要, 在中国也最为可行, 因为其教学内容既有公理, 又有公法。公法即国与国之间相互交往的法则。因此, 他建议两湖书院以西方的公理公法辅助中国传统的“六经”、诸子之学。 (3)
到了1898年, 维新运动步入高潮, 法律教育改革也相应加快了步伐。康有为在《请废八股试贴楷法试士改用策论折》中称废除八股文之后, “内讲中国文学, 以研经义、国闻、掌故、名物, 则为有用之才;外求各国科学, 以研工艺、物理、政教、法律, 则为通方之学”。 (1) 在康有为看来, 法律是属于通方之学, 并且应该向外国学习。与康有为相呼应的是张之洞所做的《劝学篇》。在《劝学篇》中, 张之洞依然以“中学为体, 西学为用”作为指导思想。他认为兴办学堂有六个重要之处, 处于前两位的是新旧兼学和政艺兼学。“学校、地理、度支、赋税、武备、律例、劝工、通商, 西政也;算、绘、矿、医、声、光、化、电, 西艺也。西政之刑狱, 立法最善。西艺之医, 最于兵事有益;习武备者必宜讲求。” (2) 律例作为西政, 也作为新学, 不再是传统士人所接触到的传统律例, 而应该是西方的法律知识。康有为和张之洞的改革思想虽然并不完全一致, 但是他们都认识到了应该学习、吸收外国的法律知识, 并主张将其纳入学堂的教育内容之中。
与广泛宣传改革传统教育内容相呼应, 一部分有识之士身体力行, 在书院内大胆地进行教育改革, 引入实学, 法律学科的内容也包含在内。1895年刘光贲担任味经书院的山长, 创立时务斋。在设置课程时, 刘光贲秉承“经世致用”的指导思想, 规定在学习《三礼》、《通志》、《通典》、《通考》、《续三通》、《皇朝三通》等掌故之书的同时, 一并涉及《万国公法》等书。 (3) 其主要目的虽是以此来与中国当时的政治相对比, 但在客观上还是起到了传播西方法律知识的作用。1897年时任刑部主事的张元济与工部主事夏偕复等人一起为设立通艺学堂上疏。他们将通艺学堂的课程分为文学门和艺术门, 公法学属于文学门。在通艺学堂章程中, 张元济等人认为学生要想成材, 文学门与艺术门两者不可偏废。 (4) 可见, 在当时一些有识之士的眼中, 精通公法学也是衡量人才的标准之一。
洋务运动虽然破产, 但是“经世致用”的思想依然延绵, 并在洋务运动之后的教育改革方面越发强劲。知识分子对于法律学科的看法也在逐渐发生变化。由最初的应对局势、与列强交流的外部压力需要, 转变为发展商业、寻求自立自强的内部需求。西方律法也由了解外界的途径, 变成了实用之学, 认识上的变化提高了法律学科的重要性。此时的法学尚未能成为一门独立的学科, 法律教育也基本未能打破洋务运动时期形成的局面, 但由于一些有识之士的推动, 地方上的部分学堂已经尝试将法律引入课程之中。在清政府未能实现改革的同时, 地方在尝试转变的道路上已先行一步。
二、壬寅—癸卯学制实施前的准备
甲午战败之后, 国人的大国梦被彻底击碎, 眼界开明的知识分子纷纷研究日本为何会在短时期内迅速崛起。与此同时, 国际局势的变化, 尤其是德国在1897年强占山东胶州湾, 威胁了日本在华的利益, 使得日本不得不改变对中国的态度与政策。胶州湾事件发生后, 日本陆军大佐神尾光臣、大尉宇都宫太郎来到湖北, 希望清政府能够摒弃甲午之战的仇视, 与日、英一道共同抵制俄、法、德。但当时清政府主张联俄, 所以日本的建议未被采纳。但是, 神尾、宇都宫并未因此离开, 反而与张之洞就派人去日本陆军学校学习达成一致, (5) 由此揭开了清政府以日本为蓝本进行教育改革的序幕。日本崛起带来的启发给中国的发展带来了深刻的影响, 法律教育就是其中之一。
日本法学学科的专业化, 引起了致力于学制改革者的普遍关注。张謇在1901年所做的《变法平议》里也看到日本高等教育分为法学、理学、文学, 认为学科的章程有初定与改定之分, 不能只学习日本改定之法, 更应当明白其初定之意。 (6) 夏偕复在《学校刍言》中详细介绍了日本学制。日本分科大学中的法科大学分为法律和政治两个学科, 共四个学年。高等学校是大学的预备科, 分为三个学部。第一学部的课程中有法学通论, 因为此学部建立的目的是培养有志进入法科、文科大学的学生, 学制为三年。除高等学校之外, 还有与其程度相当的专门学校, 教授法律、政治、医药、文学、理学, 农、工、商诸实业, 美术、音乐等专门技艺, 中学校毕业的学生即可入学。高等师范学校本科分为四个学部。第一学部的法制科目设置在随意科, 而第二学部的法制课程则直接规定在必学科目之中。 (1) 《辛丑条约》签订以后, 清政府更是加快了学制改革的步伐。张之洞又于1901年派罗振玉等六人前往日本考察。 (2) 回国之后, 罗振玉发表了《教育赘言八则》、《学制私议》, 其中提出的将大学科系分为法、医、工、文、理、农六门等一系列学制改革主张都表明他此行深受启发。
在派人去日本考察的同时, 国内也在积极酝酿变革, 急于冲破传统教育制度的束缚。1901年两广总督陶模、广东巡抚德寿也上疏建议变通科举制度。他们在考察日本学堂之后, 认为最为要紧的是政治一科, 主张将政治分为内政与外政。内政以中国的经史、性理、掌故、修齐治平之道以及现行典章律例为纲, 并参考各国政治诸书。外政则以各国政体武备、条约、地志、史乘为纲, 并参考中国的古今学术政令。 (3) 这样的建议将法学学科分为两个部分, 虽然打破了法学学科的完整性, 但在当时也不失为一种速成之法。张百熙则表示支持张之洞此前提出的改革科举制的方案, 即于乡试、会试的第一场, 以本国的政治及国朝掌故出论五道;第二场以世界各国的情况出策五道, 各国的刑律也在这范围之内;第三场则是“四书”、“五经”大义三篇。此外, 张百熙还认为, 政治、法律等这样的课程可以任用华人教习。 (4) 张之洞、张百熙的方案很快就被政务处、礼部采纳。1901年政务处和礼部上疏的《会奏变通科举事宜折》就是按照张之洞的方案设计的。 (5)
学堂改革方面的进展则是实质性的。时任山东巡抚的袁世凯则在学堂改革上利用兴办山东大学堂的机会大胆实践。山东大学堂的学制分为备斋、正斋和专斋。正斋学年为四年, 分为政、艺两门。政学一门分为中国经学、中外史学以及中外治法学 (内分吏、户、礼、兵, 刑、工、交涉七目) 三科。专斋学年以两年到四年为限, 共分为十个学科。 (6) 根据正斋分年课程表显示, 公法学课程被安排在第三年的下半学期。山东大学堂正斋的分科方法在1902年管学大臣张百熙向朝廷汇报筹办大学堂的奏折中也有所体现。张百熙提议应效仿日本先成立高等学堂, 作为大学的预备科, 而预备科的功课则分为政科与艺科。政科包含经史、政治、法律、通商、理财等。 (7)
不久后, 袁世凯被任命为直隶总督, 于是他又将学堂改革的计划扩展到了直隶。1902年, 袁世凯向朝廷上疏建立直隶小学堂和师范学堂。小学堂招生的学生年龄限定在十五至二十岁, 学习四年毕业。小学堂课程共分十科:经学、文学、公法学、财政学、史学、地学、算学、格致学、农学、体操。公法学与山东大学堂的课程安排相同, 被安排在第三年, 内容主要是《万国公法》。师范学堂分为四斋, 第三、第四有公法学、财政学二科。公法学的学习内容也是以《万国公法》为主。虽然第三斋与第四斋学习年限不同, 但学习《万国公法》的时间都是两年。 (8)
虽然袁世凯在小学堂中加入了法学课程, 但这种做法在当时并不普遍。张之洞同样在1902年上疏, 建议在湖北兴办学堂, 但并没有把法制学科或公法学列入小学堂的课程之中。 (9) 在张之洞设计的高等学堂八门科目中, 法学成为必不可少的一门。 (1) 除了正规的中学堂、高等学堂教授法律知识, 张之洞还将法学内容扩展到方言学堂、仕学馆, 要求聘请东西各国专门教师教授。 (2)
可以看到, 在推动法律教育兴起上, 地方政府所扮演的角色比中央政府重要。一方面, 在清政府大规模派人去日本考察之前, 以张之洞为代表的湖北地方先与日本就相关问题达成了一致。而清政府通过去日本考察, 找到了法律教育改革的方向与标杆。另一方面, 在清政府将法律教育推广到全国之前, 以袁世凯、张之洞为代表创办的学堂则大胆地将法律教育付诸实践。正是这些实践为日后壬寅学制和癸卯学制的制定打下了坚实的基础。
三、壬寅学制和癸卯学制的法律教育规划
1902年张百熙向朝廷上奏一份名为《进呈学堂章程折》的奏折, 由此正式颁布壬寅学制, 揭开了晚清推广新式法律教育的序幕。在《钦定京师大学堂章程》中可以看到, 大学专门分科效仿了日本大学的分科, 分为七科。 (3) 其中, 政治科又分为政治学与法律学两门。但是由于当时制定学制过于匆忙, 大学分科具体的课程并没有设置出来, 而是要等到大学预备科学生毕业之后再商议制定。
预备科分政、艺两科, 学习政科的学生毕业后可进入政治、文学、商务等政治分科。预备科政科的课程共有十三门, (4) 而法学成为必不可少的一门, 并且规定法学的教习应该聘用外国人担任。预备科学制为三年, 但秉承着循序渐进的原则, 从第二年才开始正式接触法学课程。第二年和第三年都要学习法学通论, 并且每周都要学习两个小时。 (5)
仕学馆招收已经步入仕途的各部、院衙门官员入馆学习, 学习的科目共有十一科。 (6) 其中有交涉学、法律学、政治学。教学用的课本都是采用外国的教材, 法律学由日本教习讲授。仕学馆第一年交涉学教授公法, 法律学讲授刑法总论、分论, 政治学讲授行政法。第二年法律学教授刑事诉讼法、民事诉讼法、法制史, 政治学讲授的课程与第一年相同。第三年交涉学讲授通商传教, 法律学讲授罗马法、日本法、英吉利法、法兰西法、德意志法, 政治学讲授国法、民法、商法。在学习时间上, 交涉学、法律学、政治学都是每周四小时, 并且规定不学习外语的学生, 要在理财、交涉、法律、政治四门各加课一小时。 (7) 从学习法学的课程内容上看, 壬寅学制制定的仕学馆法律教育基本涵盖了法学的基础学科;从学习时间上看, 法学每周四小时的学习时间已经是所有学科中学习时间最长的了。
高等学堂设立的目的是为中学毕业的学生进入大学打基础。 (8) 这样的定位使得高等学堂与京师大学堂预备科相似, 也就决定了高等学堂的很多规定与京师大学堂预备科相同。高等学堂虽未明确分科, 但是已经具备渐入专门学科的趋势, 所以与预备科一样, 分为政、艺两科。而在课程安排上, 也与京师大学堂预备科功课相同。因此高等学堂课程也是十三门, 其中必须包含法学一门。
总的来看, 壬寅学制在借鉴日本教育体制的同时, 也相应做了一些改变, 并没有完全照搬日本学制。在这次学制改革中, 法律教育的地位得到了很大的提高, 无论是在京师大学堂课程的安排中还是在地方高等学堂的课程安排中, 法学都正式成为高等教育体制中不可或缺的组成部分。但是由于壬寅学制的制定过于仓促, 很多方面只是搭起了一个简单的框架, 如分科大学的课程未设计, 也有一些方面没有涉及, 比如法政专门学堂等。所以法律教育在壬寅学制中大多停留在纸面上, 并没能真正实施。这也是紧接而来的癸卯学制制定的原因之一。
壬寅学制虽然初步制定了新式教育的框架, 但是在实践过程中产生了诸如生源质量不高、学风浮躁、课本不足、科目设置过于简单、各地缺乏教育人才等问题。 (1) 张之洞也承认壬寅学制还有很多需要完善的地方。“臣之洞伏查上年大学堂奏定章程、宗旨、办法, 实已深得要领;惟草创之际, 规程课目, 不得不稍从简略, 以徐待考求增补。至各省初办学堂, 管理学务者, 既难得深通教育理法之人;而学生率皆取诸原业科举之士, 未尝经小学堂陶熔而来, 不自知学生之本分, 故其言论行为, 不免有轶于范围之外者。” (2)
在这种情况下, 学部不得不对壬寅学制的规定做出调整。调整的结果就是制定了癸卯学制。在癸卯学制中, 政治科的名称改为了政法科, 这样就突出了法学, 使得法学在学科地位上与政治学平等。政治门具体课程见下表。
资料来源:璩鑫圭、唐良炎编:《中国近代教育史资料汇编·学制演变》, 第346-347页。
政治学中大清会典要义的课本是摘录坊间流行的《大清会典》节本及《吾学录》的精要部分编纂而成, 同时要求教员参考会典原书以补二书不足之处。中国古今历代法制考的课本暂用《三通考辑要》, 可以效仿日本的《中国法制史》一书进行编纂。交涉法分为国事交涉与民事交涉两种, 即现在的国际公法与国际私法, 其课本都可以暂时采用日本教材, 但仍要求国人自行编纂课本。法律原理学要求与交涉法相同。各国宪法、民法、民事诉讼法、商法、刑法、刑事诉讼法只要求采用外国课本教授。其他西学课程, 均采用外国课本。法律学课程更为细致。法律门具体课程如下。
资料来源:璩鑫圭、唐良炎编:《中国近代教育史资料汇编·学制演变》, 第348-349页。
法律学讲授大清律例要义时, 要求教员应以律为主, 但须兼讲律注。中国历代刑律考这门课程的课本则要求取汉律辑本、唐律疏义、明律及各史刑法志的精要部分, 自行编纂。而所谓的泰西各国法, 则包括罗马法、英吉利法、法兰西法、德意志法。其余课程的要求多与政治学相同, 课本也多采自外国。此外, 政治学和法律学都规定, 如果学生在这些科目外还想学习其他学科的课程, 可以将其选为随意科目。 (1) 壬寅学制对于大学堂只是做了初步的规划, 留下了极大的空白, 而癸卯学制则弥补了这些缺欠, 这也意味着晚清法学高等教育真正步入可执行、可操作的阶段。
相比于大学堂课程的从无到有相比, 高等学堂里的法律教育只是在壬寅学制的基础上稍作调整, 由政、艺两类学科变为三类。 (2) 法学学科只在第一类学科的第三年才开设, 学习内容是法学通论, 显然是在为进入政法科大学打基础。
经过癸卯学制的调整, 法律教育的办学宗旨、章程、办法真正得到了完善, 中国近代的法律教育向着正规化、专业化的方向迈出了至关重要的一步。但是法律学科具有与时政紧密相关的特性, 加之当时革命党人对于清政府的压力, 特别是壬寅学制制定后出现的学生“妄腾异说”的现象, 使得清政府认识到必须把法律教育的权力牢牢把握在自己手里才能保持政局与统治的稳定。因此在制定具体学制的同时还一同发布了《学务纲要》, 对法律教育可能引起的不利于统治的问题进行防范。
“参考西国政治、法律宜看全文”和“私学堂禁专习政治、法律”两条最能体现清政府的防范心理。“外国之所以富强者, 良由于事事皆有政治、法律也。而中国今日之剽窃西学者, 辄以民权自由等字实之。变本加厉, 流荡忘返。殊不知民权自由四字, 乃外国政治、法律、学术中半面之词, 而非政治、法律之全体也。若不看其全文, 而但举其一二字样, 一二名词, 依托附会, 簧鼓天下之耳目, 势不至去人伦无君子不止。” (1) 清政府以日本为例, 强调权利的自由必须以义务的履行为前提, 因此臣民必须服从法律, 完成法律规定的义务, 如当兵、纳税等, 并以此作为攻击革命党人的理由。此外, 清政府更是反驳了设立政法科的主张, 认为这样会破坏纲纪, 有助于革命党人。 (2)
清政府为了控制局势, 防止革命党人趁机宣扬自由民权, 对教授法律的学堂进行了明确的规定。政法一科只在大学堂、高等学堂教授, 其余学堂皆应注重普通实业两途, 而私学堂更是明令禁止专习法律。为了能够有一个令人信服的根据, 《学务纲要》还以日本为例进行了论证。“盖科学皆有实艺, 政法易涉空谈, 祟实戒虚, 最为防患正俗要领。日本教育名家, 持论亦是如此。” (3)
清政府通过借鉴日本的学制与吸收地方政府办理法律教育的经验制定了壬寅学制和癸卯学制。可以说, 经过癸卯学制的制定, 法律学科的建设已经相当完备了, 下一步要做的就是将其付诸实施。但是为了能够控制局势, 清政府试图通过将法律教育限定于京师大学堂和高等学堂来掌握其主导权, 并不敢放手让地方政府去大规模普及法律教育。而且在实施新学制的过程中, 京师大学堂只开设了师范和仕学两馆, 法政科并没能真正兴办。 (4) 对于法律教育如此限制, 根本无法改变国家急需法律人才的现状。
四、癸卯学制实施后的调整
清末修律、预备立宪使得地方需要大量的法律人才。面对人才迟迟无法到位的情况, 朝中负责修律的大臣与地方政府的请求迫使清政府不断调整癸卯学制中对于法律教育的限制。而正是在调整过程中, 法律教育的兴起才真正得以实现。
癸卯学制制定后的第二年, 一些筹办新政的官员就认识到法律人才缺乏对于推行新政的不利影响。伍廷芳在《奏请专设法律学堂折》中指出:“外人足迹遍于行省。民教龃龉, 方其起衅之始, 多因地方官不谙外国法律, 以致办理失宜, 酝酿成要案。将来铁轨四达, 虽腹地奥区, 无异通商口岸。一切新政, 如路、矿、商标、税务等事, 办法稍歧, 诘难立至, 无一不赖有法律以维持之。” (5) 伍廷芳主张效仿日本, 在京师建立一所法律学堂, 从各部属员中选拔学生, 毕业之后分派到各地办理新政。大学堂中安排的法律学课程尚属完备, 只是应该增加学习时间, 把四年毕业改为三年。另外, 应该增设速成科, 学习刑律、诉讼、裁判等法, 限一年半毕业。不久, 伍廷芳和沈家本鉴于急需培养法律人才办理新政, 以及去日本入学法政速成科花费颇大的情况, 提出应该在各省已经兴办的课吏馆内设立仕学速成科, 学员选自候补道府以至佐杂, 年纪在四十以下的均令入馆学习, 各地绅士也可以听课。课程按照大学堂法律学科目和日本法政速成科科目设置, 教员则选派明习法律人员和外国游学毕业者充当, 学制以六个月为一学期, 三学期毕业。至于学员的任用, 则由各省督抚根据各省情况分配。 (6) 而与之相呼应的是欧阳弁元等人提出的筹办直隶政法学堂, 将课吏馆改为政法学堂。 (1) 欧阳弁元等人的提议得到了袁世凯的准许。面对伍廷芳、沈家本所说的当务之急, 清政府很快就予以批准, 并要求参照直隶政法学堂章程。
1905年当年中央政府就出台了《法律学堂章程》。学堂“养成裁判人才, 期收速效” (2) 的宗旨集中体现了设立法律学堂以求人才速成的目的。《法律学堂章程》满足了伍廷芳等人设立法律学堂的要求, 各地法律学堂也纷纷相应地建立起来。而京师法政学堂却没有那么快建立。它是在进士馆学生毕业之后, 将进士馆的房屋改作法政学堂使用的。因此《京师法政学堂章程》到1907年才颁布。京师法政学堂以培养通晓法政全才为宗旨, 分为预科、本科以及别科。本科分为法律、政治两个专业, 三年毕业。别科类似于速成科, 从各部院候补、候选人员以及举人、贡生、生员、监生年龄较长但三十五岁以下的人中选取学生。预科、本科以及别科的学生都是考试选拔的。京师法政学堂内还设有讲习科, 各部裁撤和新分司员可入学学习, 不用考试入学。 (3)
《法律学堂章程》与《京师法政学堂章程》在课程安排上基本沿袭了京师大学堂政法科大学的课程安排。因为此前京师大学堂政科大学并未能够真正开学, 所以这次京师法政学堂的开设才真正落实了癸卯学制对于法律教育的规划。
《京师法政学堂章程》还为全国办理法政学堂起到了很好的示范作用, 是各省法政学堂的共同规范。1908年直隶总督杨士骧上奏兴办北洋法政学堂, 在他最初的学堂章程中, 是打算按照分科大学章程办理的, 并且提出增加学习时间并将学年减少一年, 但被学部否定了。学部认为分科大学要求学生把中外法律政治融会贯通, 不精通外文是不能做到的, 所以在学科深浅程度上要深于法政学堂。并且分科大学从中学堂到法政科大学毕业, 共需要12年, 而法政学堂从中学堂到正科毕业, 共需要8年, 二者年限又相差甚远。此外, 在生员质量、教授质量、学生研究程度等方面, 法政学堂都无法与分科大学相比。因此, 学部要求北洋法政学堂要按照京师法政学堂章程办理。同时学部还规定:“至于他省所设法政学堂, 真详细章程未经咨报者尚多, 容有彼此参差之处, 拟将奏定京师法政学堂章程通咨各省遵办, 庶几课程等级不至歧出。” (4)
预备立宪的推行使得各省咨议局、各级审判厅、各级地方自治陆续建立, 这些机构都需要具备法律知识的人才。地方上的需求与法律人才短缺之间的尖锐矛盾使得地方上的官员认识到需要打破癸卯学制中禁止私学堂学习法律的规定。1910年初浙江巡抚增韫上疏要求删去《学务纲要》中“私学堂禁专习政治、法律”一条, 准许建立私立法政学堂。为了消除清政府的疑虑, 增韫还是以日本为例进行劝说。“惟查日本私立大学讲求法政, 皆在东西二京。盖都会文明之地, 通儒硕学荟萃其中, 传习既易于取材, 课程自较为完备, 而近来政府监督之下, 便于稽察纠正, 更无曲学争鸣生心害政之虞。今特师其意, 所有各省私立法政专门学堂, 应在省会地方, 经费充裕、课程完备者, 方准呈请设立。” (5) 而私立法政学堂的课程、学生入学, 都按照官立法政学堂的章程办理。此外, 建议别科不再专门设立, 严格区别讲习所与法政学堂。四个月后, 学部经过商议, 批准了增韫对于删去《学务纲要》中“私学堂禁专习政治、法律”一条的建议, 也同意了建立私立法政学堂的条件。
但是, 很快地方法律教育的发展又使得私立法政学堂成立的条件得以放宽。原来在学部批准之前, 浙江绍兴已经兴办了私立的东湖法政学堂, 并且不是位于省会城市。这与增韫所建议的批准私立法政学堂成立的条件不相符。学部经调查后, 认为绍兴与杭州、宁波很近, 交通便利, 便于检查。并且, 此前宪政编查馆奏定的逐年筹备清单要求省会与商埠的各级审判厅三年内建立, 通商口岸与省会所需的司法人才一样重要, 而宁波作为通商口岸符合这一规定。因此, 允许东湖法政学堂继续存在。学部借此机会, 将私立法政学堂建立的条件放宽为“凡繁盛商埠及交通便利之地, 经费充裕课程完备者, 一律准于呈请设立法政学堂, 以广造就”。 (1) 至此, 法律教育的全面限制都已经被取消, 全国各地的法政学堂纷纷建立。
综上所述, 在推动法律教育兴起的整个过程, 地方政府比中央政府更为活跃。无论是地方上自发地将法律知识引入课堂, 还是地方政府推动的学堂课程改革, 地方都比中央转变得快。中央政府本想借着癸卯学制的机会限制地方法律教育的普及, 控制局势, 却事与愿违, 进一步促使地方政府要求放开对法律教育的限制。地方政府的推动和地方上私立法政学堂的先行建立最终迫使中央政府取消了对于法律教育的限制。
注释
1.谭嗣同:《谭嗣同全集》, 生活·读书·新知三联书店1954年版, 第404-405页。
2.梁启超:《饮冰室合集》第1册, 中华书局1988年版, 第28页。
3.梁启超:《饮冰室合集》第1册, 第106页。
4.康有为:《请废八股试贴楷法试士改用策论折》, 璩鑫圭、童富勇编:《中国近代教育史资料汇编·教育思想》, 上海教育出版社1991年版, 第139页。
5.苑书义等主编:《张之洞全集》第12册, 河北人民出版社1998年版, 第9740页。
6.刘光贲:《味经创设时务斋章程》, 璩鑫圭、童富勇编:《中国近代教育史资料汇编·教育思想》, 第472页。
7.张元济:《为设立通艺学堂呈总理各国事务衙门文》, 璩鑫圭、童富勇编:《中国近代教育史资料汇编·教育思想》, 第363页。
8.姚锡光:《东瀛学校举概序》, 璩鑫圭、唐良炎编:《中国近代教育史资料汇编·学制演变》, 上海教育出版社1991年版, 第112页。
9.张謇:《变法平议》, 璩鑫圭、童富勇编:《中国近代教育史资料汇编·教育思想》, 第504页。
10.夏偕复:《学校刍言》, 璩鑫圭、唐良炎编:《中国近代教育史资料汇编·学制演变》, 第174-176页。
11.罗振玉:《扶桑两月记》, 璩鑫圭、唐良炎编:《中国近代教育史资料汇编·学制演变》, 第117页。
12.陶模、德寿:《奏请变通科举折》, 璩鑫圭、唐良炎编:《中国近代教育史资料汇编·学制演变》, 第25页。
13.张百熙:《敬陈大计书》, 璩鑫圭、唐良炎编:《中国近代教育史资料汇编·学制演变》, 第30页。
14.政务处、礼部:《会奏变通科举事宜折 (节录) 》, 璩鑫圭、唐良炎编:《中国近代教育史资料汇编·学制演变》, 第32页。