进程和线程的区别,宋庆龄有孩子吗,叶选平儿子
摘要：民主立法是全面实施依法治国战略的重要内容。我国公众参与立法既有较为全面的政策依据， 也有比较系统的法律法规， 基本上实现了有法可依。从依法立法的角度看， 我国公众参与立法依然存在法律法规规定模糊、公众参与范围狭窄、参与方式有限、参与热情不高等不足。解决上述问题需要从以下几个方面着手：建立利益激励机制， 提高公众参与意愿；明确立法机关职责， 防范其恣意行事；加强配套制度建设， 搭建公众有效参与平台；完善意见反馈机制， 促使公众积极参与；培育组织化利益团体， 提高公众参与能力和参与成效；发挥立法智库作用， 完善第三方独立参与制度。关键词：立法； 公众； 参与；
Public participation in legislation: China's present situation, problems and countermeasures
Abstract:Democratic legislation is an important part of implementing the strategy of administering the country according to law in an all-round way. China has a comprehensive policy basis for public participation in legislation, and there are relatively systematic laws and regulations. From the angle of law legislation, the public participation in legislation in China still exists the lack of legal provisions, the narrow public participation, the limited participation mode and the low participation enthusiasm. To solve the above problems, we should start from the following aspects: to establish an incentive mechanism to improve public participation consciousness, to clarify the responsibilities of the legislature, to prevent its unscrupulousness, to strengthen the construction of the supporting system, to build an effective participation platform for citizens, to improve the feedback mechanism of opinions, to promote the participation of the public, to foster the organization of interest and to improve the public's ability and effectiveness of participation, playing the role of the legislative think tank and improving the third party's independent participation system.
Keyword:legislation; public; participation;
随着依法治国的全面推进和民主立法的进程加快， 我国公众参与立法日益受到重视。2015年修订的《中华人民共和国立法法》 （以下简称《立法法》） 第5条规定：立法应当体现人民的意志， 发扬社会主义民主， 坚持立法公开， 保障人民通过多种途径参与立法活动。该条重申了公众参与立法的原则， 但是我国公众参与立法在理论和实践中仍存在一些亟须解决的问题。本文拟在总结我国公众参与立法的现状， 分析存在的主要问题及其成因的基础上， 探讨公众参与立法的有效对策。
一、我国公众参与立法的历史发展与现状
从历史发展的角度看， 民主与法治具有内生性关联。从现代法治国家的建设实践看， 法治国家的构建须以民主制度为基石。法治乃良法之治， 法治建设首先要发挥好立法的引领作用。那么， 如何才能保证立法机关所制定的法律是良法呢？充分发挥公众参与立法的民主协商作用是一条重要途径。从某种意义上来说， 立法是一个利益博弈的过程， 在这个过程中， 社会各方主体只有进行诉求的交换和智识的碰撞， 才能实现公平正义的价值。简言之， 法在自我展开过程中， 克服恶法倾向， 趋向良法之治 （1） .在全面推进依法治国的大背景下， 很有必要审视我国公众参与立法的历史发展及现实状况。
（一） 我国公众参与立法的历史发展
在清末之前的封建社会， 我国并未真正有过民主立法的实践， 虽然有开明皇帝对大臣们意见的采纳， 也有通过微服私访问计于民， 但这些都不同于民主立法， 称不上真正意义上的公众参与。清末以后， 我国先后经历了军阀混战、外敌入侵、国内战争等动荡时期， 期间虽然也有立法但多数是法律的照搬或移植， 民主立法鲜见， 公众参与则几乎不可能。真正意义上的民主立法始于新中国成立以后。新中国成立之初， 我国高度重视法律制定过程中的民主。毛泽东在制定宪法的会谈中指出：“原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。” （1） 在这一理念指导下， 1954年宪法确立了相对完整的基本权利保护制度。“五四宪法”以《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础， 在制定过程中始终坚持民主集中制原则， 保障公民享有广泛的权利和自由。在宪法的指导下， 我国相继制定了很多法律法规。新中国的成立对民主立法具有里程碑式的意义， 但国家的法律制度在“***”中被严重破坏， 阶级斗争彻底破坏了民主与法制。
改革开放以后， 邓小平指出要保护人民民主就必须加强法制， 民主必须制度化法制化。要实现立法的民主化就必须制定严格的立法程序和配套制度， 为此我国于2000年颁布了《立法法》并于2015年进行了修订， 修订后的立法体制更加规范化科学化， 如法案的起草形式可以多样化， 在立法程序中增加了听证会和论证会， 以便专家和实务工作者更好地发挥作用。从民主立法的层面看， 以人民代表大会制度为核心的间接民主和公众参与立法的直接民主相结合的民主立法制度体系已基本形成。
（二） 我国公众参与立法的政策与法律法规依据
1. 公众参与立法的政策依据
坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一， 是中国特色社会主义民主政治的集中体现。为充分发挥党的领导、人民当家作主、依法治国三者在我国社会主义民主实践中的优势， 党的一些政策文件就如何加强民主立法有更为具体的论证和安排。进入21世纪以来， 我国执政党和各级政府对公众参与立法越来越重视， 对民主立法、科学立法的推动力度也越来越大。党的十八届四中全会对民主立法提出了明确的要求， 要完善公众参与立法的机制， 完善立法项目的收集和论证制度。党的十九大报告进一步明确提出， 要推进科学立法、民主立法、依法立法， 以良法促进发展、保障善治。由此可见， 我国公众参与立法在党的政策层面已经有了较为明确的规定， 这为立法层面的制度完善和各地的实践探索创造了有利条件。
2. 公众参与立法的法律法规依据
就我国统一的立法来看， 首先， 《宪法》对公民参与权、知情权有根本性的规定， 如公民有参与国家事务管理的权利， 有对国家机关工作人员批评、建议的权利， 这些原则性规定对公众参与立法制度的完善与实施起了引领和保障作用。其次， 具体到法律法规， 《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》都做了原则性的规定。其中， 《立法法》第一次以法律的形式规定立法机关在制定法律法规的过程中可以采取听证方式听取公众意见， 为公众有序参与立法提供了法律依据。2000年《立法法》颁布以后， 国务院随后制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》， 并于2017年年底对这两个条例进行了修改， 进一步明确了公众参与行政立法的指导思想与实施规则。
就地方立法来看， 部分省市所颁布的一些地方性法规和地方政府规章对公众参与立法作了相对具体的规定， 其中广东、湖南、上海、陕西等地的规定具有代表性。例如， 2016年1月修订的《陕西省地方立法条例》第29条、30条对公众参与立法作了这样的规定：听取意见可以采取各种形式， 如论坛、听证会、实地调查等， 但这些基本上属于原则性的宣示， 有比较大的弹性， 能否真正有效地实现公众参与， 实际上取决于立法机关的态度。《陕西省人民政府起草地方性法规草案制定政府规章程序的规定》中涉及的公众参与包括对地方性法规和政府规章起草的参与， 第12条规定法规或规章可以由省政府委托单位组织专家参与， 第8条规定行政立法动议的公众参与。
综上所述， 我国在公众参与立法方面已经有了一个初步的政策法规体系， 从党的重要文件的宣示与指导、《宪法》的原则性规定， 到《立法法》的指导性规定， 再到《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》， 以及部分省市地方性法规与地方政府规章较为具体的规定， 基本上实现了公众参与立法的有法可依。
二、我国公众参与立法存在的主要问题及其成因分析
社会治理中总会存在各式各样的问题， 而且问题的解决不可能一劳永逸。当我们总结问题的时候， 虽然可以从表象上言及但更应该追根溯源。公众参与立法的问题首先要在制度层面去寻找， 若制度不健全就会导致实践中产生相应问题。
（一） 公众参与立法存在的主要问题
第一， 公众参与立法范围狭窄。横向上， 公众参与立法的范围仅限于重要的或关涉相对人切身利益的法律法规的制定， 但何为“重要的”“切身利益的”在法律上没有明确界定， 决定权在立法机关手里。纵向上， 公众参与立法仅限于立法草案的起草和修改， 其他则基本上被排除在公众参与范围之外。不应把公众的参与局限于立法这个范围， 也不应局限于法律草案的意见征集， 立法机关在立法之前就应广泛宣传， 让公众知晓在哪个领域要立什么法， 立法的背景是什么， 会对社会不同群体造成哪些积极或消极的影响。而在法律出台以后不应将其搁置一边不再关注， 而应组织实施立法后的评估， 即法律实施一段时间后评估其有没有实现当初立法的目的。公众有限的参与范围实际上是为公众参与地方立法设置了一定的门槛， 不仅制约了公众参与立法的积极性， 而且直接影响了公众参与机制作用的发挥。
第二， 公众参与立法具体制度欠缺。公众参与需要一系列具有可操作性的具体制度的运行才能实现， 而在我国现行的公众参与立法机制中， 只就公众参与做了原则性的规定， 尚未确立各项具体制度， 比如公众意见反馈制度、专家参与制度、听证制度、公众参与立法动议制度， 以及参与程序制度等， 具体制度的欠缺是公众参与立法成效不佳的重要原因。
第三， 公众参与立法热情不高， 效果不好。在立法实践中， 我国公众参与立法的积极性普遍不高， 通常只对与其切身利益相关的立法偶尔关注或讨论一下， 以立法机关要求的方式参与立法的公众少之又少， 真正参与并实际发挥作用的公众极其有限。公众参与的效果欠佳。一方面， 立法机关认为公众提出的一些意见缺乏常识， 大部分难以被采纳， 甚至认为公众是从自身利益出发来发表意见的， 真正代表公益的意见很少。在这种情况下， 立法机关费心尽力征求公众意见， 支付的成本往往很大， 收效却很小。另一方面， 公众也有怨言， 他们认为立法机关没有很好地履行立法公开的职责， 对于公众的意见没有给予足够的重视， 尤其是不给公众认真反馈， 让他们感觉自己的意见没有被重视。
第四， 公众参与立法方式有限， 听证会采用较少。法律、行政法规、地方性法规和政府规章的制定和修改都允许公众参与， 主要是通过电子邮件、传真、信件等方式提出对草案的意见， 但座谈会、听证会等方式使用得较少， 且走过场现象较严重。根据课题组调研， 在地方立法中明确听证会的规则并把它作为公众参与地方立法主要方式的省市只有少数几个， 如浙江、江西、四川以及深圳等省市， 大部分省市很少采用听证会这种方式， 只有极少数和公众关系极为密切的规章出台时才会召开听证会。如2015年6月审议的《陕西省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》， 陕西省人大就召开了立法听证会， 邀请了经营者、城管执法、食药监管、高校学者、律师等20位听证陈述人， 他们都积极发表了自己的意见并献计献策 （1） .
（二） 主要问题成因分析
我国公众参与立法存在的上述主要问题， 具有诸多方面的原因。
第一， 意识或观念层面的原因。其一， 公众的民主参与意识淡薄。由于受几千年专制传统的影响， 我国公众民主参与意识淡薄。在曾经的专制时期， 立法是立法机关的单边行为， 老百姓只能仰视、畏惧并被动接受法律， 我国特定历史时期形成的不良影响至今并未消除殆尽。其二， 立法机关受传统封闭立法模式的影响， 民主立法意识不强， 官本位意识较重， 忽视公众参与的作用。其三， 某些立法机关单纯追求立法效率， 对公众参与立法的效率持怀疑甚至否定态度， 担心立法方式多样化、立法环节多、立法时间跨度长会影响立法效率。
第二， 公众参与立法的利益考量。立法主体是立法机关， 立法在某种程度上可能会成为立法机关强化自身利益的工具。因此， 不排除这种情况， 即有的立法机关担心公众参与会影响本部门或地方利益， 就以消极态度对待公众参与。另外， 公众参与热情不高的一个现实原因就是参与立法要支付一定的时间、精力和金钱等成本， 而成本付出后并不能保证意见会被吸收或采纳。有些人在权衡参与立法的成本和收益之后可能会选择以沉默等消极方式来应对立法的参与。所以， 公众参与立法不积极， 某种程度上是出于现实利益考量的“理性”选择。
第三， 公众参与机制不完善。如参与程序不健全、参与渠道不通畅、参与范围和参与方式有限、意见的反馈制度欠缺等， 这些都是影响参与实效的主要原因。以听证程序制度的欠缺为例， 由于现行法律对此程序制度未作明确规定， 所以在立法实践中立法活动是否采用听证方式、参与人员的确定、意见的采纳、听证流程等均由立法机关自行决定。这不仅直接导致了听证方式处于随意化状态， 而且在很大程度上直接影响了听证效果：参加听证会的人员多由立法机关根据利益需要进行指定， 不能充分实现参与人员代表的广泛性和真实性。这样的听证会往往流于形式， 已经变味为“听证秀”, 充其量也只是立法机关主导下的意见征求会或座谈会。
第四， 公众参与权不充实， 话语权低微。公众参与立法的一个重要前提是法律应明确赋予公众以参与权， 参与权应该包括知悉立法信息权、提出批评建议权、要求立法机关反馈信息等多项权能。但实际情况是， 我国当前公众的参与权不充实， 话语权低微。正如王锡锌所指出的， “权利结构层面上公众角色的虚化以及政府对信息、话语和权力的垄断性地位， 是造成目前公众参与机制失灵的症结” （1） .王锡锌进一步指出， 落实公众参与权是一个重要途径， 因为在公共决策过程中通过真正落实公众参与权而构造对决策机构的制约机制， 不仅可以促进公共权力组织的理性化， 还将在很大程度上重建公共决策的“公共性”.这两方面的目标能否实现， 关键要看在决策的体制结构上， 我们能否通过权力配置来充实原本虚幻的公众参与权 （2） .
三、完善我国公众参与立法的对策建议
我国要构建有中国特色的民主立法模式， 就必须充分重视和发挥公众参与的作用， 解决好我国公众参与立法中存在的主要问题， 不断完善公众参与机制， 对此本文从以下六个方面提出相应对策。
（一） 建立利益激励机制， 提高公众参与意愿
民主立法体制的不断完善， 不单需要立法机关的努力构建， 更需要有现代公民意识公众的积极参与。增强公众参与意愿除了提升其自身修养外， 外在的良好环境也弥足关键。政府应积极引导公众， 以微博微信等现代通讯平台进行普法宣传教育以激发公众的参与意愿。若政府主管部门认真对待公众的意见和建议， 也会极大激发公众参与立法的意愿。此外， 立法机关应给予一定的费用， 以补偿公众参与立法付出的成本。如《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》第15条、16条规定， 对参与立法的公众给予经费保障和表彰奖励。事实证明， 这些举措能够促使公众在成本和收益之间进行理性选择， 从而决定是否参与立法。基于此， 我们可以通过多种方式“补偿”他们的成本， 不仅给予经费补偿， 还应给予精神鼓励， 让他们觉得参与立法， 不但可以实现自己的人生价值， 还能获得他们想要的收益。
（二） 明确立法机关职责， 防范其恣意行事
立法机关的态度对公众参与立法的积极性有着重要影响。如果立法机关把公众参与环节当成走过场不予重视， 立法前与立法中不按照法定要求公开相关立法信息并组织公众参与， 对公众的意见或建议不认真听取并及时反馈， 会直接影响公众参与立法的实效性， 打击公众参与立法的积极性。立法机关应对公众参与立法的范围、参与人选和参与方式予以明确规定。参与范围上， 公众参与要尽可能涵盖所有立法活动， 实现全程参与， 可采取正面清单的方式规定公众参与的范围；参与人选上， 不宜由立法机关自行选择， 可发布公告邀请有意愿的公众参与， 要广泛地吸纳各行各业人士， 保证参与人选的全面性和代表性；最重要的是参与方式， 要明确哪些情况下可以适用哪些参与方式， 将参与方式的适用法定化。实践中， 立法机关出于自身利益的考量往往草草了事， 不会充分利用听证会等较复杂方式， 所以应规定立法听证会为公民参与立法的主要方式， 同时辅之以讨论会、调研会等多种方式。当然， 也可以利用网络征求公众意见。对立法听证过程中的各个环节应尽快进行研究， 使之规范化制度化。
（三） 加强配套制度建设， 搭建公众有效参与平台
作为立法的程序性制度， 公众参与立法的制度与一系列相关制度相互影响、相互依赖。要完善立法的公众参与制度， 有必要加强与其相关配套制度的建设， 如立法信息公开制度、立法理由说明制度、专家参与立法制度等， 以此为公众有效参与立法搭建制度平台。
第一， 立法信息公开制度。立法信息公开才能保证公众知情权充分实现。信息及时、充分的获得是公众有效参与立法的前提条件， 不知情就不可能真正参与立法。因此， 应当将立法资讯依职权公开与依申请公开相结合， 以实现公众对立法资讯的被动知情与主动知情的有机结合。公开法律草案的同时还要公开关于草案的说明， 以及公众的意见及其理由， 如此一来， 能促使公众理性地提出自己的意见， 从而真正实现有效的立法参与。
第二， 立法理由说明制度。该制度的实质和基本价值在于：一是通过说明立法理由对立法权进行限制， 防止立法权被滥用；二是通过说明立法理由， 增强公众对立法活动及其结果的知情、理解和信任。英国学者韦德曾说过：倘若某个立法决定没有阐述立法的缘由， 立法机关做出这一决定的正当性就很难获得公众的认可 （1） .就制度的具体完善而言， 应当着重于以下几个方面： （1） 明确立法机关负有立法理由说明的义务。 （2） 明确立法应予说明理由的范围。在纵向上， 说明理由应贯穿于整个活动的全部过程， 即准备阶段、进行阶段和完成阶段；在横向上， 说明理由的对象应为公众而非立法机关的立法会议。 （3） 明确说明理由的事项范围， 主要包括立法意图、立法依据、立法预期效益、立法进程等。
第三， 专家参与立法制度。专家参与立法是利用专家的知识对一些复杂问题提出论证意见， 或者对有关决策风险进行立法前或立法后的评估。有研究者指出， 在建设法治政府的背景下， 对地方政府重大决策的法律风险进行评估尤为重要 （2） .立法评估会遇到很多专业性的问题， 有些问题是立法机关和普通公众难以解决的， 如环境保护、食品安全等涉及高深专业技术知识的问题。因此， 要充分发挥专家的作用。立法专家具体参与方式可包括论证会、座谈会、专家定点访谈、审议会、参与规章草案起草等方式。关于参与立法的专家， 应避免把专家狭义地理解为学者甚至法学学者， 或把专家等同于学者。实际上， 所谓专家不仅是指学识渊博的学术型专家， 也包括具有丰富司法实践经验的法官、检察官、律师等法律实务型专家， 还应包括各专业技术领域中的专家。
（四） 完善意见反馈机制， 促使公众积极参与
公众参与立法实质上是“权利制约权力”的体现， 以公众的参与权和知情权来约束立法机关的权力， 想要使这一权力约束机制发挥作用， 就应完善公众参与意见的反馈机制。建立意见反馈机制可以让立法机关重视公众意见， 对公众意见进行认真梳理并积极回应， 只有这样公众参与才是有效的参与， 才能对实现科学民主立法产生实质性的影响。实际上， 许多国家已有意见反馈机制， 如美国的行政立法反馈机制。行政立法机关在立法过程中必须认真分析、梳理和总结民意。对同一意见做出总结后， 应当对采纳理由或未被采纳理由做出统一解释， 并于公告结束后8日内在行政机关网站上公布 （3） .我国《广州市规章制定公众参与办法》中有许多具体规定， 如对公众意见的反馈时间、反馈方式、意见是否被采纳、意见未被采纳的原因等都有具体规定， 这种公众意见反馈机制值得其他省市学习与借鉴。
（五） 培育组织化利益团体， 提高公众参与能力和参与成效
个体的参与能力有限， 因个体知识不足， 在公共决策中单枪匹马地参与， 意见往往得不到重视。如， 在代议制民主立法中要求至少30名代表才可提出议案。由此， 可将意见比较一致的公众组织起来形成组织化的利益团体或可有效解决个人参与能力有限的问题。一方面， 组织化的利益团体在公众参与立法的过程中， 可以事前私下交流有关意见， 进行内部讨论、协商甚至争议， 可促使内部成员提高认识并达成共识， 为有效参与奠定了基础。一些相对较小的利益团体可以先达成小范围的共识， 再由若干个有组织的利益团体各自派出代表来参与法案的讨论。有了组织化利益团体内部的对话与协商， 此时的利益表达不再是个人行为， 更容易受到立法机关的重视。因此， 社会中多元的利益由分散走向联合可以使公众参与更有秩序和成效。那么， 如何才能有效地把公众个体组织起来呢？由立法机关来组织动员还是以社区、职业的划分来组织动员呢？实践证明， 最佳组织方式应该是在社区划分范围内公众自愿结合。
（六） 发挥立法智库作用， 完善第三方独立参与制度
现代社会公共治理日趋复杂， 一般的社会组织很难应对复杂问题的解决， 由此专门用来为公共决策提供智力支持的智库应运而生。目前， 我国鼓励建立各种形式的智库， “智库如何有序有效地参与立法协商， 成为我国治理体系现代化建设需要考虑的现实问题。我国目前尤其缺乏自主独立的民间智库” （1） .笔者认为可以尝试“两条腿”走路：一方面赋予立法研究机构独立的法人地位， 允许其有自己的办公场所、经费、章程并能独立承担民事责任， 依法登记后独立开展调查研究工作， 逐步形成适合我国的立法智库；另一方面， 采取中国法学会近年来的新举措， 专门针对某些重大立法问题， 组建研究方阵。从性质上来看， 以上两种智库都属于官方或半官方的智库， 未来可以鼓励成立纯民间的立法智库， 以更好地发挥其在公众参与立法中的作用。
注释
1 曹延汹， 曲庆彪。论在法的自展中实现法治[J].辽宁师范大学学报 （社会科学版） , 2016, 39 （4） :24.
2 毛泽东选集：第5卷[M].北京：人民出版社， 1977:127.
3 陕西省人大法制委员会举行立法听证会听取各界加强食品摊贩管理意见[N].法制日报， 2015-06-06 （3） .
4 王锡锌。当代行政的“民主赤字”及其克服[J].法商研究， 2009 （1） :50.
5 王锡锌。公共决策中的大众、专家与政府以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学， 2006 （4） :475.
6 WADE H W R.Administrative law[M].5th ed.Oxford:Clarendon Press, 1982:373-374.
7 陈光， 王君。论地方政府重大决策法律风险评估---以法治政府建设为背景[J].辽宁师范大学学报 （社会科学版） , 2016, 39 （1） :30-36.
8 林松。美国法制建设与立法透明度初探[J].行政与法， 2005 （3） :69.
9 王周户。构建中国特色新型智库的立法参与模式与机制[J].中国高等教育， 2015 （7） :23