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一、引言
国有企业作为我国人民共同利益的重要保障, 是推动我国现代化进程的重要力量。从1978年经济体制改革开始, 国有企业就不断在探索出一条最佳改革路径。经过近四十年的改革, 国有企业在各个方面都取得了非常有效的成就, 尤其是在推动我国经济社会的发展、改善和保障民生等方面做出了巨大贡献。同时在国际市场上发展起了一批竞争力较强的核心企业, 成为我国开拓国际市场、提升我国国际地位的主要力量。为不断改善国有企业的运行效益, 激发企业的市场活力, 更好推动我国经济社会发展, 保障民生, 十八届三中全会明确提出了将国有企业进行分类改革的理念。此次分类改革在总体上, 将国有企业划分为具有盈利性质的商业类和公益性质的公益类两种类型的企业。做出这样的分类, 主要是考虑了不同国企对社会发展所起的作用, 以及不同国企当前的发展状况和企业本身所具备的市场特性。通过分类改革, 可以实现分类监管、分类评价, 使改革更具针对性、监管更有效、考核更科学。
二、分类改革面临的主要问题
分类改革, 通俗点讲, 就是把国有企业分成了“容易赚钱”和“不容易赚钱但又必不可少”两种类型的企业来进行改革。改革的总体方向是比较明确的, 希望企业更多的走市场化, 资源配置由市场决定, 价格同样由市场决定。但是, 过去国企中存在的矛盾并非是一朝一夕形成的, 是制度不完善、监管不到位等问题长期存在积累起来的, 是历史遗留问题, 分类改革要实现起来依然比较困难。下面对分类改革过程中面临的问题进行具体分析。
(一) 国有企业发展的战略定位不清晰
过去对国有企业性质的认识没有统一的标准, 有的认为国有企业都是一样的, 有的则认为国企在性质上是有差别的。不清晰的认识会导致在国企改革中出现“胡子眉毛一把抓”的情形, 不能准确对国企发展方向进行有效界定, 也就不能制定出与特定国企相适应的经济政策、改革措施等。国企分类改革, 将国有企业分为商业类和公益类, 明确了两类企业主要的功能目标。对商业类国有企业实施全面市场化, 参与市场竞争, 独立自主进行生产经营活动, 同市场上其他企业一样会受到市场淘汰机制的束缚, 简单的说就是靠自己打拼。公益类国有企业以提供公共服务为主。但是分类改革更多的是对两类国有企业在功能方面的界定, 发展定位仍然不是很清晰。
(二) 企业制度不完善, 政企关系不明
近年来, 国有企业中行政垄断、盲目决策等问题时有发生, 主要是企业制度不够完善所致。政府与企业权责划分不明, 一些行政人员对国企的经营管理掌握着绝大部分权利, 会利用公职之便, 越权做出一些违规行为, 严重扰乱市场秩序, 损害其他企业的利益。盈利性国有企业走市场化道路, 改变国有资本一股独大的局面, 积极引入更多形式的资本, 吸收多种投资, 实现股权多元化。在面临激烈的市场竞争情况下, 盈利性国有企业为了能在市场中立足并获利也会不断完善自身的企业制度, 使企业能够得到更好的发展。分类治理只是吸引了更多投资者共同经营管理公司, 但是政府作为其中的参与者仍然会出现不清晰的权责问题。公益性国有企业本身就是一种具有服务性质的企业, 不以盈利为目的, 对这类企业分开进行治理, 也更符合这类企业的目的。
(三) 监管实施效率低, 管理角色冲突
政府成立了国有资产监督管理委员会, 该委员会代表政府作为出资人在国有企业中行使权利、履行职责。国资委一方面作为参与者参与国有企业的经营管理, 另一方面从政府角度对国有企业生产活动进行监督。国资委除了对国有企业履行监督管理职能, 同时还兼有一些公共管理职能, 国资委的多重角色定位导致国资委对国有企业实施的监管效率大大降低, 不能够实现有效监管。另外, 政府作为出资人参与企业的经营管理, 行使出资所拥有的一切权利, 这样就导致企业中的一些经营管理者既是“企业家”又是“政府官员”的双重角色。也就是说, 管理者既“当官”又“赚钱”, 这样的双重角色定位必然会发生冲突, 引起社会公众极大的不满, 不利于企业有效运行。
三、为保障国企分类改革有效进行的建议
(一) 确定不同类别国有企业的发展战略定位
公益类国企主要是为了实现社会利益, 提供公共产品, 以服务民众为根本出发点, 服务性质较强, 盈利不应被该类国企重点关注。从某种意义上讲, 公益性国有企业是国家进行宏观调控的一种工具, 和政府一样承担着特殊的社会责任, 维护市场秩序, 提供服务保障市场的健康有序运行。就该类国企的战略定位来看, 不应该被过分市场化, 公益性企业若以盈利为目的, 就不能很好服务社会。就像公共交通、医疗这类国企, 若过度市场化, 只顾着赚钱, 势必会导致部分人们因无法负担高昂服务费得不到应有的服务, 无法达到公益性目的。盈利性国有企业则完全不同, 和其他商业性企业一样, 经营目标就是实现利润最大化, 自给自足, 自力更生。走完全市场化道路, 同市场上其他企业进行竞争, 政府可以出资但不能进行过多干预, 作为企业的参与者和其他出资者一起经营管理, 这样, 政府才能从中获得利益, 实现国有资本的增值。当然, 政府也可以通过其他方式, 如技术支持、增资等助企业实现利润最大化。
(二) 立法明确政企关系, 完善现代企业制度
虽然已有法律对国企改革进行相关规定, 但是对分类改革的规定尚不明确。要使政府和企业在国企中权责利关系明确, 目前较好又有效的办法就是通过设立法律法规来对两者关系进行界定。公益性国有企业, 就应该政府掌权, 对资本运行都由政府来掌握, 在获利的情况下利润也应由政府享有。而对于盈利性国有企业, 政府不能全权对企业进行控制, 只能是参与者, 和其他出资人共同经营管理企业, 共担风险、共享利益。另一方面, 为能够清晰国企的产权关系, 除了明确政企关系, 还要完善企业内部的经营管理制度, 制度应朝着股权多元化的方向推进。同时完善企业内控制度, 企业治理结构, 员工薪酬激励机制等, 以便公益性国有企业能有效服务公众, 盈利性国有企业能在市场上立足并发展壮大。
(三) 国企实行分类监管, 提高监管部门效率
国有资产监督管理委员会作为国有企业的监管部门, 应该根据国有企业的分类进行有效的分类监管, 充分发挥国资委在监管中的效用, 加强监管力度。对公益性国有企业, 可以引入第三方机制来对该类企业进行监督检查, 重点检查该类企业提供的公共产品是否得到很好运用, 提供的服务是否得到认可, 同时需要考察该类企业公共产品所产生的费用是否合理以及成本的控制是否有效, 可以通过社会评价来对该类企业进行监管, 向公众提供账目明细, 以提高整体运营效率。对盈利性国有企业, 国资委应当以出资人的身份, 作为企业股东对企业进行监管, 主要考察企业所制定的激励、评价等制度是否科学和合理, 企业的治理结构是否得到完善, 并且将企业是否获利, 实现国有资本的保值增值作为重点考察指标, 同时也可通过第三方进行评价考核, 更能保证考核的公平公正性。
四、结语
分类改革是当前深化国企改革的重要内容, 对于改善我国国有企业治理结构、摆脱目前我国国企所面临的发展困境具有推动作用, 同时对改善国有资产的分布、促进我国国有企业朝着更好的方向发展具有重要意义。推动分类改革, 必须从多个方面出发, 为改革提供制度保障、法律支持、有效监管等, 才能使改革更有效。但无论是公益性国有企业还是盈利性国有企业, 都不能离开市场, 都应当符合市场规律。
参考文献
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