狂魔宠女,夷陵中学彭春阳,云霄县人民政府
摘要：由于农业保险的经营风险较大， 加之相关法律法规保障作用的缺失， 导致我国农业保险的发展速度相对较为缓慢， 而农业再保险做为保险经营机构进行风险管控的有效手段， 能够以分保的方式使风险在更大范围内进行分散和转移， 解决了风险过于集中的问题， 因而成为我国农业保险发展的必要制度安排。本文对我国农业再保险发展所面临的法律问题进行了剖析， 并提出了相应的改进建议， 以期为我国农业再保险的发展扫除制度缺失的障碍。关键词：农业再保险； 法律体系； 问题； 构建；
一、序言
我国是一个传统的农业大国， 同时也是自然灾害频繁发生的国度， 因此开展农业保险具有重要的现实意义。始于2013年3月1日实施的《农业保险条例》中， 将农业保险定义为：农业经营者在遭受自然灾害或意外事故后， 保险公司对其在生产经营中所遭受的损失进行一定经济补偿的保险活动。农业保险主要针对种植业和养殖业， 通过为农业经营者提供及时的、有效的救济和帮补， 提升农业经营者抵御风险的能力， 进而为农村经济的发展奠定坚实的基础。而再保险是指保险经营机构基于原保险合同， 通过合同签订的方式将其所承保的部分或全部风险和责任向其他保险经营机构转嫁的行为。
但是， 由于我国农民的保险意识普遍不强， 一般情况下只会对那些有较大潜在经营风险的农业项目进行投保， 而风险较小的则因为高额保费的缘故基本选择放弃， 最终使得保险经营机构的保险费率不断上升。同时， 由于农业风险的不纯粹性导致保险费率也难以厘定， 一般来说财产保险的费率为万分之几不等， 而农业保险的费率长期在2%~15%之间宽幅波动， 这种高成本特征影响了农业经营者的保险需求， 导致许多农业风险根本不符合可保条件。因此， 针对农业风险种类多、范围广的现状， 构建农业再保险法律体系， 以最大程度地规避风险可谓刻不容缓。
二、我国农业再保险法律体系存在的问题
1. 缺乏专门的法律规定。
目前《农业保险条例》仅对农业保险的概念、经营原则、投保主体、保险合同和法律责任等做出了相关规定， 而针对农业再保险的规定仅限于《农业保险条例》第八条， 即提倡建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制， 但没有明确指出这种机制的运行方式及具体内容， 所以农业再保险的制度规定严重缺乏。立法的缺失给农业再保险的推进带来了诸多障碍， 导致保险经营机构的实际运营风险一直居高不下， 故而出于自身利益的考虑， 部分保险经营机构无奈选择了放弃。同时， 农业再保险是一种政策性保险， 如果没有相关法律制度的制约， 地方政府在推进农业再保险过程中也会出现权责不清的现象， 无法发挥有效的管理和监督作用。
2. 补贴法律制度存在缺陷。
农业再保险的政策属性决定了政府要对其提供财政补贴， 而我国的补贴法律制度尚存在着一些不足， 表现在：一是财政补贴范围狭窄。中央财政划定了保费补贴的种植类和养殖类的品种范围， 但仅限于维系老百姓基本生存能力的常见动植物品种， 排除了具有浓郁地方特色的农产品种类， 因此从整体角度而言无法充分激发农业经营者的保险需求；二是财政补贴层次偏低。我国目前采取的是中央、省、地 （市） 、县“配套联动”的多层次财政扶持体系， 在中央与地方财政混合补贴的背景下， 经济落后或者以农业为主要产业的地区， 由于自身财力有限很可能会对农业再保险采取消极对待态度；三是税收政策优惠力度不够。日本和法国等农业再保险开展良好的国家均免征农业保险的一切税赋， 而我国仅是免征农业保险的营业税和印花税， 且根据2014年1月1日开始实施的《农业保险大灾风险准备金管理办法》， 农业保险所得税的优惠区间是保费收入的1%~10%, 因而优惠幅度明显偏小。
3. 缺少有效的法律监管机制。
法律制度的健全只是基础， 尚需一个兼具独立性和专业性的监管机构去具体监督实践中存在的问题， 而我国目前呈现的是多头监管的局面。《再保险业务管理规定》中明确规定由中国保险监督管理委员会负责再保险业务的监管工作， 但目前财政、审计和监察等部门均有权参与农业再保险的监查工作， 且彼此之间的统一协调机制并未真正建立。同时， 各部门的法律依据各不相同， 财政部门的主要依据是《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》， 审计部门的主要依据是《审计法》和《审计法实施条例》， 而监察部门的主要依据是《行政监察法》。另外， 《农业保险条例》规定的承担法律责任的主体仅限于保险经营机构， 但是农业法律关系的主体其实还包括保险中介机构以及投保农业经营者等， 如此一来会导致法律责任方面的表述不够充分和具体。
4. 农业巨灾风险分散机制不健全。
一旦发生重大自然灾害， 无疑将给农业经营者、保险经营机构和政府带来巨大的损失， 通常保险经营机构以扩大业务规模和分散经营风险等手段来维持日常的运营， 但始终无法维持保费收入和巨灾损失之间的平衡。我国《农业保险条例》中对农业巨灾风险分散机制的建立仅做出原则性的规定， 缺乏中央级的巨灾风险分散机制为基础， 具体操作细则由地方政府以政府规章或政策性文件的形式来规定， 因而巨灾风险分散机制的长久性发展缺乏法律制度的保障。且如果完全由再保险经营机构来承担农业巨灾风险， 无疑会大大加剧其资金负担， 最终甚至导致该项业务的消失。
三、构建我国农业再保险法律体系的建议
1. 增设农业再保险的具体法律规定。
健全的法律体系是保障农业再保险健康发展的基础。目前， 世界各国对农业再保险的立法模式分为单独立法和合并立法两大类， 美国的《标准再保险协议》属于前者， 而其他西方国家主要为后者。鉴于我国农业再保险法律制度的建设尚处于探索阶段， 所以仓促之间实施单独立法似不可取。《农业保险条例》对农业保险已经做出了相应的法律规范， 目前存在的主要问题是不够具体和完善， 但毕竟是我国农业保险的专门行政法规。因此， 可以先将农业再保险制度纳入《农业保险条例》当中， 对农业再保险的经营主体、再保险基金建立模式和再保险费率确立等做出相应的法律规定， 并随着农业再保险实践的不断深入， 逐步过渡到单独立法模式， 可以设想由财政部、农业部和保监会共同制定《农业再保险管理规章》， 并制订《农业再保险协议》来规范农业经营者和再保险经营机构之间的权责关系。
2. 细化农业再保险财政补贴的法律制度。
一是要明确补贴主体。应划清中央和地方政府的各自职责范围， 由于农业再保险属于一种准公共产品， 因而应进一步提高中央财政补贴的比例， 同时地方政府要结合所管辖区域的农业特色和经济结构等有针对性地开展， 并且中央要对地方政府的农业再保险财政补贴工作进行考核， 以此来激励地方政府扶持农业再保险发展的积极性；二是扩大补贴范围。中央除了要稳定现有的纳入农业再保险的农产品种类之外， 还要尽快建立全国范围的统保机制。此外， 要适时增加农业再保险标的的种类数量 （如茶叶种植和枣树种植等） , 并适度考虑将动植物新品种和农产品加工销售环节等纳入到农业再保险体系中， 最终创建一个开放性的有进有出的体系平台；三是加大政策优惠力度。由于农业再保险经营机构帮助政府实现了相关的农业政策， 因而不具有盈利性质， 故而政府应对符合条件的农业再保险经营机构免除一切税收， 在特殊情况下为其提供紧急财政援助， 并支持通过发行金融债券等手段为其筹集资金。
3. 优化农业再保险的监管机制。
《农业保险条例》对于如何监管农业再保险缺乏详细的法律规定， 因而有必要对其进行补充和完善。一是确立监管主体。农业再保险与商业保险二者之间的差别明显， 这也导致了农业再保险的监管方式具有一定的特殊性， 目前比较理想的做法是设立国务院直接管辖的监管机构， 专职负责农业再保险的监督管理， 以法律或规章的形式赋予该部门权力和义务。如此一来这个独立的监管机构可以获得更为充分的资源支持；二是明确监管内容。农业再保险的监管内容主要包括：农业再保险人的准入和退出， 审核农业原保险人的经营状况， 制定农业再保险行业的规范运行制度， 监督再保险合同的履行状况， 以及建立农业再保险资料数据库等。监管对象不但包括原保险人和再保险人， 还可扩展到整个再保险市场的相关主体。同时， 建立农业再保险经营机构评估系统， 对资金状况、偿付能力及经营模式等进行动态监测， 如果发现问题应督促其及时进行修正， 促进其业务水平的提升。
4. 完善农业巨灾再保险的分散机制。
目前大多数国家都倾向于制定专门的巨灾保险法， 如美国的《洪水保险法》等， 而目前我国农业巨灾再保险法律制度尚为空白。因此， 一是需要健全法律机制。农业巨灾再保险的收益和风险严重不对称的现状， 使得农业巨灾再保险离不开政府的参与和扶持， 而完善的农业巨灾再保险补偿机制可以提升保险经营机构的积极性。因此， 政府应建立一套完整的农业巨灾再保险法律制度， 对农业巨灾再保险的运营模式、权力与责任的划分以及补贴与理赔程序等作出明确的规定， 促进农业巨灾风险管理工作的顺利开展；二是需要增加参与主体。首先， 引进战略投资者。比如可以通过政策优惠等措施吸引国外资金实力雄厚、防灾技术先进的再保险公司介入我国的农业巨灾再保险业务， 进而使农业巨灾风险向全球分散， 减轻我国各级政府的财政压力；其次， 充分利用资本市场的融资功能。将农业巨灾再保险资产证券化， 从而将农业巨灾风险向资本市场分散；最后， 做好大数据统计工作。为农业巨灾建立数字化档案， 进而确定再保险的费率， 提高保险经营机构从事农业巨灾再保险业务的吸引力。
参考文献
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